ДЕРЖАВНІСТЬ

Відомі вчені обговорили актуальні проблеми нормативної діяльності

Нинішній рік багатий на ювілейні дати. З-поміж найвизначальніших — 20-річчя запровадження в сучасний період національного державотворення президентури, як ще називають цей пост, що займає першість серед інших державних інститутів.

Нагадаємо, що постановою Верховної Ради «Про вибори Президента Української РСР», датованою 25 червня 1991 року, визнавалося «за доцільне заснувати пост Президента Української РСР до прийняття Конституції РСР».

Уже 5 липня того року було ухвалено два закони : «Про заснування поста Президента Української РСР і внесення змін та доповнень до Конституції (Основного Закону) УРСР» та «Про Президента Української РСР», які подекуди збігалися й водночас доповнювали  одне одного. У цих законодавчих актах Президент характеризувався «найвищою посадовою особою Української держави».

Статус Президента уточнив Закон «Про внесення змін і доповнень до Конституції (Основного Закону) України» від 14 лютого 1992 р., за яким його відповідно визнавали главою держави. Про  це зокрема йшлося і в Конституційному договорі. «Характерно, — зауважує професор Володимир Шаповал, — що всі згадані визначення Президента  України сполучалися із загальними і прямими виборами як способом його обрання, і в усіх згадуваних актах (крім постанови) він визнавався ще й главою виконавчої влади».

Тож два десятиліття функціонування  в Україні інституту Президента — сприятлива нагода кинути пильним оком на  актуальні проблеми теорії і практики його нормотворчої діяльності. Така дискусія  за пропозицією нашої газети нещодавно пройшла в стінах Національної академії державного управління при Президентові України і зібрала за одним столом провідних вітчизняних науковців у галузі державотворення.

5 грудня 1991 року. Урочисте засідання Верховної Ради України, на якому прийняв присягу Президент України Леонід Кравчук. Фото Укрінформу

Динамічність і прагматизм

— Окреслені проблеми зачіпають суспільну думку передусім у контексті сучасного конституційного процесу, адже йдеться про наріжні камені нашої державності, особливості форми державного правління. Певна річ, українська наука не стоїть осторонь цих процесів, бо вчений — це не тільки той, хто дає правильні відповіді, а й той, хто порушує правильні питання.

Юрій КОВБАСЮК,
доктор наук з державного управління,
президент Національної академії державного
управління при Президентові України:

— Справді, розвиток сучасних державотворчих процесів в Україні характеризується динамічністю та прагматизмом, прагненням усіх суб’єктів державно-управлінських відносин узгодити державницькі інтереси з інтересами громадянського суспільства та правами і свободами людини й громадянина.

Саме такий алгоритм розвитку держави і суспільства  сьогодні найоптимальніший з огляду на масштабні політико-правові, управлінські, соціально-економічні, бюджетно-фінансові та інші реформи, започатковані в 2010-2011рр.

Водночас реалізація цих реформ, покликаних забезпечити системний розвиток України як провідної  європейської держави, видається малоефективною в разі браку потужного центру генерування та координації відповідних реформ. Нині такий центр реформ утвердився передусім в особі Президента України і створених ним органів.

Президент України, як глава держави, виступає від її імені, гарантує державний суверенітет і територіальну цілісність країни, додержання Основного Закону, прав і свобод людини та громадянина. При цьому після відновлення Конституції у редакції 1996 р. глава держави наділяється значними повноваженнями у сфері виконавчої влади.

Згідно з ч. 1 ст. 106 він утворює, реорганізує й ліквідує за поданням Прем’єр-міністра міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, призначає за поданням Прем’єр-міністра членів уряду, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій і припиняє їхні повноваження на цих посадах.

Згадані та інші конституційні завдання, функції і повноваження глава держави здійснює на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією і законами. Зокрема, він  видає укази і розпорядження, які є обов’язковими до виконання на території нашої країни. Важливими для вітчизняного державо- та правотворення є й інші правові акти Президента: послання до народу і парламенту про внутрішнє та зовнішнє становище країни, законодавчі ініціативи, вето, директиви і доручення.

— Водночас питання нормотворчої діяльності Президента, які є важливим елементом його правового статусу, а також питання її нормопроектного забезпечення залишаються актуальними і до цього часу недостатньо дослідженими.

Юрій БАРАБАШ,
доктор юридичних наук,
Національний університет «Юридична академія
України ім. Ярослава Мудрого»:

— 20-та річниця з часу запровадження поста Президента України спонукає нас до перео?смислення досвіду, проблем і перспектив подальшого розвитку цього  інституту.

Водночас такі наукові розвідки мають стосуватися не лише генезису президентства, а й державно-управлінського та правового статусу глави держави на сучасному етапі державного будівництва, його функцій і повноважень, управлінських механізмів їх реалізації, взаємодії з іншими органами державної влади та органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами.

Вони також мають поєднувати в собі теоретико-методологічні та практично-прикладні аспекти, обгрунтовувати перспективні управлінські моделі лідерства Президента в модернізації держави.

При цьому наукове дослідження інституту президентури не повинно обмежуватися використанням творчого потенціалу фахівців з державного управління. Проблеми, які досліджуються в державному управлінні, зокрема і щодо оптимізації управлінських механізмів нормо?проектного забезпечення діяльності Президента, не можуть бути конструктивно розв’язані без участі представників юридичної науки.

— Принагідно згадаємо щойно видану в академії монографію «Нормотворча діяльність Президента України та її нормопроектне забезпечення», котра присвячується цьогорічній даті і яскраво підтверджує тезу про перспективність використання здобутків вітчизняної юридичної науки в державно-управлінських дослідженнях.

Юрій КОВБАСЮК:

— Ми відкрили в себе дискусійний майданчик, довкола якого вдалося об’єднати провідних учених-правознавців і фахівців у сфері державного управління з усієї країни.

Чотири доктори і сім кандидатів наук з провідних вітчизняних  вишів  здійснили системне дослідження актуальних проблем теорії та практики нормотворчої діяльності Президента України і її нормо?проектного забезпечення та сформулювали науковозначущі висновки і пропозиції. Спробуємо популярно розповісти про окремі з них. 

Кому багато дано

— Одному з відомих  англійських мислителів належить думка про те, що для підтримання порядку в країні треба мати правителя, наділеного винятковими повноваженнями приймати остаточне рішення в усіх сферах життєдіяльності держави. Чи розглядає вітчизняна наука Президента не лише як символ держави і єднання нації, а водночас як особу, наділену верховною владою?

Олександр СКРИПНЮК,
доктор юридичних наук,
Національна академія правових наук України:

— Завважу, що функції та повноваження Президента є похідними від визначених у ст.102 Основного Закону завдань його діяльності. Ця стаття встановлює, що він є главою держави і виступає від її імені, є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності країни, додержання Конституції, прав і свобод людини і громадянина.

Згідно зі ст. 106 Основного Закону глава держави також покликаний забезпечувати державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави. До того ж Президент як глава держави має бути безпартійним і надпартійним, перебувати  поза дрібними політичними інтригами, символізувати націю, державу, порядок. Саме ці завдання й визначають роль та місце очільника країни в суспільстві та державі.

Очевидно, що функції Президента, з огляду на множинність і складність конституційних завдань, є досить різноманітними.

За спрямованістю їх можна поділяти на внутрішні та зовнішньополітичні; за сферами впливу —  на політичні, економічні, соціальні, культурні, інформаційні, екологічні. За сферою юридичної діяльності — на правотворчі та правозастосовні. За змістом — на функції щодо державного будівництва та управління;  керівництва військовою організацією країни; здійснення зовнішньої політики; реалізації кадрової політики; забезпечення стримувань і противаг між гілками влади через механізми політико-правового арбітражу тощо.

Владислав ФЕДОРЕНКО,
доктор юридичних наук,
Національна академія внутрішніх справ:

— Зверніть увагу: повноваження Президента мають виключний характер. Ч. 2 ст. 106 Конституції забороняє йому передавати свої повноваження іншим особам або органам — ці повноваження визначаються виключно Основним Законом. На цю обставину неодноразово вказував у своїх актах Конституційний Суд, як-от у рішенні від 10 квітня 2003 року: «Повноваження Президента вичерпно  визначені Конституцією України, а це унеможливлює прийняття законів, які встановлювали б інші його повноваження (права та обов’язки)».

Щоправда, представницька функція глави держави має універсальний характер і отримує своє втілення в більшості з визначених в Основному Законі повноважень, які так чи так пов’язані з його мандатом, здобутим унаслідок  перемоги на всенародних прямих виборах. Відповідно, здійснюючи свої конституційні функції та повноваження, Президент представляє законні інтереси громадян України та Українського народу загалом.

Юрій БАРАБАШ:

— Важливе місце в системі повноважень Президента займають його правозахисні повноваження. Адже він згідно з ч. 2 ст. 102 Конституції є гарантом прав і свобод людини та громадянина, тобто центральним суб’єктом у державі, який зобов’язаний утверджувати і гарантувати ці права і свободи. Причім гарантії цих прав визначаються виключно законами. Тож глава держави  наділений повноваженнями щодо ініціювання відповідних законопроектів (ст. 93 Конституції), а також ветування законів, прийнятих Верховною Радою, передусім з мотивів недотримання прав і свобод людини.

Поряд з цим він має не лише загальні, а й спеціальні повноваження щодо захисту прав і свобод людини, передусім особистих прав людини — права на свободу, на громадянство тощо. Для здійснення правозахисної діяльності Президент наділений і виключними повноваженнями щодо прийняття до громадянства і надання притулку в Україні та помилування.

Здійснюючи свої арбітражні повноваження, глава держави припиняє повноваження Верховної Ради, якщо протягом 30 днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися; припиняє повноваження Пре?м’єр-міністра і приймає рішення про його відставку; звільняє з посади Генерального прокурора; скасовує акти Кабінету Міністрів та акти Ради міністрів АР Крим; приймає рішення про припинення громадянства України.

Її величність процедура

 Як відомо, більшість своїх конституційних функцій і повноважень  глава Української держави реалізує через нормо?проектну та нормотворчу діяльність. У чому полягає сутність цієї роботи?

Олександр СКРИПНЮК:

— Справді, Президент  видає укази і розпорядження, які є обов’язковими для виконання на всій території нашої держави. Ст. 93 Конституції також закріплює за ним право законодавчої ініціативи.

Зазначу, що проекти законів і пропозиції до проектів законодавчих актів, підготовлені ним, а також проекти інших правових актів глави держави вносяться разом із супровідною запискою, яка повинна містити обгрунтування необхідності їх розробки й прийняття, а також характеристику цілей, завдань та головних положень майбутніх законів чи правових актів, вказівку на їхнє місце в системі чинного законодавства,  результати антикорупційної експертизи, а також положення про очікувані соціально-економічні та інші наслідки їх застосування. Це покладає високу відповідальність на суб’єктів, уповноважених здійснювати нормопроектне забезпечення діяльності глави держави.

Владислав ФЕДОРЕНКО:

— Власне, нині в науці змінилося й розуміння норм права, що втілюють волю та інтереси Президента та інших суб’єктів правотворчості. На прикладі дослідження юридичної природи норми конституційного права ми довели, що нині норма права — це змістовно та формально визначене, встановлене  чи санкціоноване Українським народом або Українською державою, територіальною громадою чи спільнотою АР Крим загальнообов’язкове і ними ж гарантоване правило (модель) цілеспрямованої вольової поведінки або діяльності суб’єктів конституційного права, чи умови перебування цих суб’єктів у певному правовому статусі або режимі.

За своєю сутністю президентська нормотворчість є юридичною діяльністю щодо втілення політичної волі глави держави у правових актах відповідної юридичної сили, легітимною формою реалізації його конституційних завдань, функцій і повноважень. Тобто нормотворчість Президента та її результати є юридичним вираженням реалізації  його владних повноважень.

 Олександр СКРИПНЮК:

— Глава держави здійснює низку повноважень, за допомогою яких він реалізує свої головні завдання та функції. Серед них представницькі, установчі, програмні, безпекові і оборонні, зовнішньополітичні, контрольні, арбітражні, інституційні, кадрові та ін. Усі вони не можуть бути реалізованими без його нормотворчості.

Нормотворчість Президента передбачає здійснення ним, а також  іншими спеціально уповноваженими суб’єктами підготовки проектів правових актів глави держави. Важливість якості результатів їхньої роботи складно переоцінити.

Безперечно, слід погодитися з Цицероном, який писав: «Закон є закладений у природі вищий розум». Від того, наскільки якісно цей «вищий розум» буде відтворений у тексті закону, залежить ефективність правозастосовної діяльності в країні загалом.

Людина суспільна — людина приватна

— Сучасна модель взаємодії держави і громадянина має вибудовуватися на принципах визначення рівноправності. Що мається на увазі, коли від імені держави виступає Президент?

Володимир НЕСТЕРОВИЧ,
кандидат юридичних наук,
Луганський державний університет внутрішніх справ:

— Йдеться про засади комунікативної поведінки, яка ∂рунтується на принципах визначення рівноправності   «людини суспільної»  і «людини приватної», тобто передбачає застосування «діалогової комунікації» як головної демократичної процедури взаємодії державної влади та вільної громадськості.

Безпосередній вплив громадськості на нормопроектну діяльність Президента відбувається у формах участі в підготовці проектів його нормативно-правових актів, участі в роботі Адміністрації Президента та інших консультативно-дорадчих органів, створених при Президентові. Маю на увазі Комітет з економічних реформ, Раду регіонів, Гуманітарну раду, Раду вітчизняних та іноземних інвесторів тощо.

Опосередкований вплив широкого загалу громадян здійснюється через направлення індивідуальних чи колективних письмових звернень або особисте звернення до глави держави, інформаційних запитів. А також  шляхом проведення публічних заходів за його участі, публічних зібрань громадян, розміщення в ЗМІ коментарів фахівців, результатів досліджень, опитувань, аналітичних матеріалів тощо. 

Конституційно-правовим під∂рунтям для справляння громадськістю безпосереднього впливу на нормопроектну діяльність  Президента  є конституційні норми, які гарантують право брати участь в управлінні державними справами; направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади; на свободу думки та слова, на вільне висловлення своїх поглядів і переконань; вільно збирати, зберігати, використовувати й поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб — на свій вибір.

А також норми щодо свободи об’єднання в громадські об’єднання для здійснення й захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів і гарантоване Основним Законом право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень та протиправних посягань.

ЗМІ також можуть використовуватися як спосіб тиску на главу держави. Одна з найпоширеніших його форм — розміщення в засобах масової інформації соціологічних досліджень, рейтингів підтримки чи не підтримки тих чи тих питань, які потребують нагального правового врегулювання Президентом України.

Оприлюднені рейтинги, передусім в авторитетних періодичних друкованих виданнях та на телебаченні, є важливою формою громадського контролю і можуть вплинути на позицію очільника країни щодо прийняття/неприйняття ним нормативно-правового акта чи ініціювання  внесення законопроекту до Верховної Ради.

Ініціатива латиною — «початок»

— Законодавча ініціатива  — це звернення визначеного Конституцією суб’єкта до Верховної Ради щодо прийняття закону, припинення чинності або зміни чинного закону, що здійснюється шляхом подання до парламенту законодавчої пропозиції чи проекту закону. Які преференції тут має Президент ?

Ян БЕРНАЗЮК,
кандидат юридичних наук,
Міністерство надзвичайних ситуацій:

— Особливість права законодавчої ініціативи, яким наділений Президент, полягає в тому, що з усіх суб’єктів права законодавчої ініціативи  саме глава держави може самостійно ініціювати внесення змін до Конституції України.

Водночас Президент позбавлений права вносити на розгляд парламенту проект закону про державний бюджет та проекти резолюцій, декларацій, звернень і заяв Верховної Ради.

Зазначу, що це право нерозривно пов’язане з реалізацією інших передбачених Основним Законом повноважень: прийняттям рішення про використання Збройних сил та інших військових формувань у разі збройної агресії проти країни, введенням воєнного стану, запровадженням надзвичайного стану, загальної або часткової мобілізації, оголошенням окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації, оголошенням про стан війни і укладання миру, призначенням на посади та звільнення з посад голови Нац?банку та членів ЦВК.

Якщо глава держави визначає законопроект невідкладним, то має на меті привернути увагу суспільства та парламенту до певного проекту закону, внесеного будь-яким суб’єктом права законодавчої ініціативи, що зобов’язує парламент розглядати такі законопроекти раніше, ніж  інші законопроекти на всіх стадіях законодавчого процесу.

— Певна річ, у рамках однієї розмови за «круглим столом» нам не вдасться дослідити весь спектр питань призначення та місії Президента в механізмі функціонування Української держави, його завдань, функцій і повноважень в контексті відновлення Конституції України в редакції 1996 р.

Завважимо, що більшість окреслених наукових розвідок його учасників  — це перші спроби проаналізувати основоположні принципи нормотворчої діяльності глави нашої держави, їхню юридичну природу та практичний досвід.

Та вже зрозуміло, що монографія, до якої причетні наші співрозмовники, є успішним початком великої грунтовної роботи в галузі теорії і практики державного управління. І вона обов’язково матиме продовження.

Розмову за «круглим столом» провела
Ірина НАГРЕБЕЦЬКА,
«Урядовий кур’єр»

ПРЕС-ЦЕНТР «УК»

З питань органiзацiї та проведення «прямих лiнiй» i «круглих столiв» «Урядового кур’єра» звертатись до керiвника прес-центру Анни ШИКАНОВОЇ за електронною адресою:  imrich@ukcc.com.ua

РЯДОК З ІСТОРІЇ НЕЗАЛЕЖНОСТІ

Верховна Рада Української РСР ухвалила два закони: «Про заснування поста Президента Української РСР і внесення змін та доповнень до Конституції (Основного Закону) УРСР» та «Про Президента Української РСР. (5 липня 1991 року)

Каріна ШКУМБАТЮК,
кандидат наук з державного управління,
член робочої групи Комітету експертів
Ради Європи з питань громадянства (1998-2005 рр.)

— Запровадження посади Президента на зорі Української незалежності безперечно стало найпомітнішою новацією в реформуванні владної системи молодої незалежної країни і державному будівництві загалом.

Саме на главу нашої держави Конституція поклала зокрема і особисту відповідальність за такий важливий суспільний інститут як громадянство — особливу сферу, завдяки якій упродовж усіх 20 років соборності великою мірою забезпечувалося формування позитивного ставлення до України як повноцінної європейської держави.

Громадянство є виявом державного суверенітету, свідченням  демократичності країни.

Недаремно воно зараховане Загальною декларацією прав людини до основних прав. Президент як найвища посадова особа в ієрархії державного управління реалізує державну політику в сфері громадянства, приймає рішення і видає укази про прийняття українського громадянства.

Нині  наша країна приєдналася до Європейської конвенції про громадянство 1997 року, наполегливо працює над імплементацією норм і принципів міжнародного права  в цій царині. Тож на часі підготовка і впровадження всебічно виваженої концепції державної політики щодо громадянства.