Максим МАРТИНЮК: «Земельна реформа забуксувала в бюрократичних нетрях»
Яким буде ринок землі в Україні після скасування мораторію, чи готовий до ринку кадастр і яких новацій слід очікувати у земельній сфері найближчим часом, «УК» запитав у голови Держгеокадастру Максима МАРТИНЮКА.
УК: Максиме Петровичу, Рада реформ, підбиваючи підсумки 2015 року, назвала виконання земельної реформи провальним. Як відомо, Коаліційною угодою передбачено завершення інвентаризації та розмежування сільгоспземель до 1 січня 2016 року. Чому не вдалося виконати поставлені політикумом завдання?
— Було б непогано, якби Коаліційною угодою було передбачено ще й фінансування цих робіт. За попередніми підрахунками експертів, лише на завершення інвентаризації потрібно 1,6 мільярда гривень. За нинішніми цінами, думаю, це понад два мільярди. У бюджеті ж передбачено неповні 10 мільйонів, або 8% суми боргу за попередньо проведену інвентаризацію. Про які нові роботи може йтися, якщо борг 120 мільйонів? Та і загалом, інвентаризацію задумували як перший етап упровадження роботи Держзембанку. Не думаю, що нинішня коаліція готова підтримати цю неоднозначну сумнівну схему.
Говорячи про земельну реформу, варто зауважити, що в Коаліційній угоді не враховано потреб законодавчого вирішення деяких нагальних проблем земельної сфери, як і позицій щодо мораторію на продаж земель. Фактично торік депутати імпровізували, продовживши мораторій ще на рік.
Держгеокадастр розробив пакет із шести законопроектів, спрямованих на спрощення оформлення земель громадянами, посилення контролю за використанням землі, зменшенням кількості земель у тіні, початок роботи ринку землі та інструментів його функціонування. Презентація цих проектів відбулась у вересні в Полтаві на виїзному засіданні уряду. Тоді Прем’єр-міністр доручив суміжним міністерствам за тиждень опрацювати їх, щоб оперативно передати на розгляд парламенту.
Відтоді проведено з десяток узгоджувальних нарад із чіткими термінами і завданнями різним органам виконавчої влади, але віз і нині там. Змушений констатувати, що земельна реформа забуксувала в бюрократичних нетрях Кабінету Міністрів. Ось і весь провал. Усе, що можна було зробити без змін у законодавстві, успішно виконуємо. Нам, приміром, є чим похвалитись у сфері підвищення сервісу і прозорості Державного земельного кадастру (ДЗК), вирішенні інших земельних питань.
Запуск ринку у два етапи
УК: Чи відчуваєте підтримку вашого колишнього керівника Володимира Гройсмана в ухваленні земельних законопроектів у парламенті?
— Коли пакет законопроектів буде подано, можливо, Прем’єр-міністр вважатиме за доцільне звернутися до Голови Верховної Ради із проханням передбачити в порядку денному, приміром, день аграрної політики у парламенті, щоб за дві-три години можна було обговорити всі проекти.
УК: Нещодавно Держгеокадастр втратив повноваження з розпорядження держземлями без аукціонів. Наскільки знаю, ви хотіли контролювати рішення органів місцевого самоврядування з розпорядження землями. Хіба повноважень із погодження документації із землеустрою для цього недостатньо?
— Насправді немає альтернативи передачі повноважень з розпорядження землями на місця. Ця функція притаманна Держгеокадастру. Більше того, вона корупціогенна: майже всі затримання за корупцію у земельній сфері пов’язані саме з розпорядженням землями, отриманням неправомірної вигоди за прийняття рішень щодо їх передачі в оренду фермерам. Повноваження з розпорядження землями слід передати органам місцевого самоврядування з чіткими преференціями об’єднаним територіальним громадам.
Що стосується законопроекту № 2279, то ми всіляко підтримували його. У цьому можна переконатися, переглянувши офіційні документи та мої публічні коментарі. Із його ухваленням закрилась одна із двох основних корупційних лазівок в законодавстві — можливість передачі земель без аукціону.
УК: Правду кажучи, неочікувано. Які в такому разі функції мають лишитися за Держгеокадастром?
— Держгеокадастр має зосередитися на двох основних функціях: веденні кадастру і виправленні помилок у ньому, а також на контролі за використанням та охороною земель. На жаль, після ліквідації земельної інспекції при Держземагентстві та передачі функції до Держсільгоспінспекції контролем земель ніхто не займався. Як наслідок, маємо зниження родючості ґрунтів та їх виснаження. Крім того, бюджет втрачає значні суми за безоплатне використання держземель.
Нещодавно ми провели вибірковий моніторинг використання земель в одному з районів Київщини і виявили, що там на 1,5 тисячі гектарах державної землі хтось безоплатно господарює. І думаю, таких умовних 1,5 тисячі є в кожному районі. Так не повинно бути!
Постановою Кабміну №442 функцію контролю за землями передали екоінспекції. Маю великі сумніви, що екологи зможуть проконтролювати дотримання агротехнологій тощо. Тож нічого не зміниться, і земля й надалі деградуватиме. Тоді як Держгеокадастр має відповідних фахівців і готовий проводити роботу із земельного контролю.
УК: До речі, а скільки землі Держгеокадастр передав торік в оренду через аукціони?
— У чотири рази більше, ніж у 2014-му. Більше того, маємо гарну практику зростання ставок під час торгів завдяки зняттю верхнього обмеження у законодавстві. Бо під час торгів часто виходили за 12%, а потім не могли юридично укласти договір з ціною 27% нормативно-грошової оцінки. Тепер можна укладати договори оренди зі ставкою, на яку сторгувалися на аукціоні. Приміром, торік був нетиповий аукціон у Чернівецькій області, де одну із земельних ділянок передали в оренду під 140%. Тому очікую, що в нас усе буде гаразд після ухвалення закону №2279 — на той час, доки ці повноваження не перейдуть до органів місцевого самоврядування. Для останніх треба розробити окремі стимули, щоб вони готували земельні ділянки до аукціонів, проводили торги і продавали землю і не мали спокуси передати все безоплатно.
Помилки виправлять
УК: Наскільки зросла вартість оренди за рік і які тенденції, прогнози на цей рік?
— На більшій частині території, де можливе землеробство, аграрний бізнес у конкуренції за земельний банк збільшив собі орендну плату в середньому до 2400 гривень за гектар за паями. Плюс до цієї суми — ПДФО. Отже, у них значна плата за землю. Середня орендна плата, за якою Держгеокадастр передавав в оренду землю в 2015 році, становила 1350 гривень. Нині в нас діє внутрішня рекомендація під час укладання нових договорів дотримуватися позиції не менш як 8% нормативно-грошової оцінки. Треба вирівняти необ’єктивний дисбаланс вартості оренди земель державної форми власності із ринковими умовами.
УК: Коли нарешті буде делеговано права управління землями на місця?
— Щойно зміниться законодавство. У парламенті зареєстровано кілька законопроектів. Більшість із них спрямована виключно на позбавлення цих повноважень Держгеокадастру і передачу на інший рівень. Але це не розв’яже проблеми корупції. Ми вже мали такий досвід, коли ці повноваження було надано райдержадміністраціям. Там була корупція і непрозорість, згодом вона перемістилась в центр, а потім може перейти до органів місцевого самоврядування. Тому на сьогодні я б виокремив два законопроекти: 3510 і 3510-1. За ними землі за межами населеного пункту мають передавати у комунальну власність об’єднаним територіальним громадам. Тільки у законопроекті №3510-1 передбачено контроль за використанням цих земель Держгеокадастром, а у №3510 — ні. Щоправда, на останньому засіданні аграрного комітету автори законопроектів відкликали їх на доопрацювання та вироблення спільної позиції. Думаю, з поновленням пленарних засідань проекти буде внесено на повторний розгляд. Перехідний період визначають до кінця року. З 1 січня 2017-го теоретично можлива передача повноважень.
УК: Є чимало скарг на корупцію під час розпорядженняі державними сільгоспземлями. Чи правда, що без присвоєння в Держгеокадастрі реєстраційних номерів наказам територіальних органів останні не можуть приймати рішення про розпорядження землями?
— Ще у 2013 році попереднє керівництво прийняло рішення, що все, що стосується безпосереднього розпорядження землями, належить до повноважень керівника обласного управління земельних ресурсів. До мене теж іноді надходять скарги, що той чи інший керівник каже, що в нього не працює щось у комп’ютері, або що він не може приймати рішень без Києва. Це нехитрий спосіб набити собі ціну, взяти гроші і вдавати, що це не для себе, як у «голубого воришки» Ільфа і Петрова. Кожен такий факт перевіряємо і приймаємо відповідне рішення. Такі керівники звільняються.
На жаль, свого часу держава законодавчо не прописала технічного завдання уповноваженому органу з визначення політики в земельній сфері: як розпоряджатися тими чи іншими категоріями земель, які і скільки їх резервувати і передавати у коротко- та довгострокову оренду. Натомість нині маємо ситуацію, коли понад половину договорів оренди землі держвласності укладено на максимальний строк (49 років) за найнижчою ставкою (3%). А це все одно що назавжди. Адже через 49 років орендар має право на переукладення договору на тих самих умовах і на той самий термін. Зрозуміло, за кожним таким договором є корупційний інтерес. Тому нині працюємо над узгодженням таких занижених ставок з ринковими умовами.
УК: До речі, а скільки землі у державній та приватній власності?
— У державній — 10 мільйонів гектарів. При цьому умовно вільної (без юридичних обтяжень) — 2 мільйони, з яких придатні для передачі в оренду близько мільйона. Це все доволі умовні оцінки через стару статистичну форму 6-Зем, яку згодом буде замінено новою. У приватній власності — 27,5 мільйона гектарів розпайованих земель. Їх розподілено між сімома мільйонами громадян.
УК: Чи є інформація, скільки з 27,5 мільйона гектарів належить юрособам?
— Нічого не належить.
Тіньові гектари
УК: Хочете сказати, що не знаєте випадків, як за допомогою міни, успадкування, інших лазівок земля продається юрособам?
— Міна і повернення у державну власність з наступною передачею новим власникам — це дві найрозповсюдженіші схеми продажу паїв. Але обсяг цих операцій невеликий. За моїми оцінками, з 27 мільйонів гектарів навіть одного відсотка немає. Як правило, купівля-продаж землі цікаві тоді, коли ділянки прилягають до обласних центрів і їх можна використовувати під багатоповерхову забудову, або хтось має бажання використовувати їх для довгострокових проектів, приміром садівництва.
З державними землями, що перебувають у користуванні держпідприємств, науково-дослідних господарств Мінагрополітики і Національної академії аграрних наук, гірша ситуація. За ними числиться приблизно 1 мільйон гектарів земель. Значну їх частина агровиробники використовують за договорами про спільну діяльність, що передбачає сплату до місцевого бюджету земельного податку обсягом 1% нормативно-грошової оцінки. А якби ці землі передати в оренду на аукціоні, то навряд чи ставка була б нижчою за 5%. Тому вживаємо заходів, спрямованих на детінізацію використання земель державних підприємств.
УК: Яке ваше бачення початку роботи ринку землі?
— Законопроектом «Про обіг земель сільськогосподарського призначення», який розробили фахівці Держгеокадастру в тісній співпраці з експертним середовищем, передбачено початок роботи ринку в два етапи. На першому, який триватиме два роки, можна буде купувати-продавати лише державні землі через аукціони. За цей час побачимо, як функціонує ринок, інфраструктура ринку, як поводяться покупці, продавці, виправимо законодавчі недоліки, після чого знімемо мораторій і започаткуємо купівлю-продаж усієї землі.
Є багато спекуляцій у питанні допуску чи не допуску до ринку іноземців. Та з огляду на те, що на нині навіть не всі країни ЄС пускають до володіння своєю землею іноземців, і настрої населення, рішення схиляється до другого варіанта. Також нині визначається питання обмеження концентрації максимальної кількості землі в одних руках — 200 гектарів — для запобігання створенню лендлордів.
УК: На сьогодні озвучували кілька варіантів початку роботи ринку землі. Один із них, напрацьований групою експертів з Мінагрополітики, — щодо експериментального відкриття ринку в окремих районах кількох областей.
— Я чув про таку ідею, але є кілька застережень. Україну поділено на кілька агровиробничих зон. Започатковуючи ринок на Закарпатті, не зможемо зрозуміти, як він функціонуватиме на Чернігівщині чи Миколаївщині. І ще питання: відкриваючи ринок на Закарпатті, допускати туди всіх чи лише закарпатців? Якщо всіх, то що робити тим, хто піде у другу чергу? Це абсолютно не робоча модель. Необхідно знайти варіант, який дасть зріз ситуації у всій країні, у всіх агровиробничих зонах.
УК: Хто стане оператором ринку землі? Як відомо, Держзембанк передано на ліквідацію.
— Ще не зрозуміло, на ліквідацію чи приватизацію. Ідея Держзембанку полягала в тому, що він мав стати власником землі. Ми ж пропонуємо утворити державного агента, який був би свого роду земельною біржею або майданчиком для купівлі-продажу. Якщо ця ідея отримає розвиток і сервіс буде якісним, цей майданчик може обслуговувати і приватні операції купівлі-продажу. У власника ділянки є два варіанти: він традиційно дає оголошення в газеті про продаж земельної ділянки чи виставляє її на біржі.
Наша ідея полягає в тому, що має бути державний агент, який від імені держави продаватиме ці землі, не концентруючи в себе цю власність. Є орган управління — на сьогодні це Держгеокадастр, потім — органи місцевого самоврядування. Вони приймають рішення, яку ділянку хочуть продати, і передають її операторові на продаж. Той готує торги, а гроші надходять продавцеві. Другий момент — це обслуговування третіх осіб та приватних власників за такими самими операціями. Третій момент — викуп від імені держави ділянок у громадян. Цю функцію ми передбачили як елемент соціального захисту в разі тиску великих агровиробників.
УК: Чи продумали ви запобіжники від монополізації ринку землі?
— Це обмеження кількості землі в одних руках і не допуск до власності на землю юросіб.
УК: Це на першому етапі чи загалом?
— Загалом. Тому що у випадку з юридичними особами можуть бути ризики надмірної концентрації землі.
УК: Чи прописали вже, як здійснюватиметься консолідація земель?
— Ще ні. Під час обговорень дійшли висновку, що закон «Про консолідацію» треба писати вже після того, як покаже себе ринок на першому етапі.
УК: Наскільки на сьогодні заповнено земельний кадастр? Скільки часу знадобиться для його наповнення та виправлення помилок?
–– Кадастр заповнено на 68%. Насамперед тому, що ньому слабко представлені великі водні об’єкти, річки, водосховища, ліси. Маємо констатувати, що землекористувачі не поспішають оформляти землю під цими об’єктами. Та якщо з річками неоднозначна ситуація (тому що є водоексплуатуючі організації й важко сказати, що та чи інша річка перебуває у когось на балансі), то у лісників є суб’єкти господарювання –– держлісгоспи. Вони рубають, продають, висаджують ліс і мали б оформити землю під ним. Але цього не роблять. Хоч ситуація в областях різна. Якщо на Рівненщині оформлено майже 50% лісів, то в інших набагато менше. При цьому сказати, що вони займаються самозахопленням, не можна. Юридично вони можуть користуватися цією землею, але в ДЗК ця інформації немає, межі території держлісгоспів не встановлено, землекористування належно не оформлено.
Наповнення ДЗК та виправлення у ньому помилок відбувається постійно. В середньому щохвилини в кадастрі з’являються сім земельних ділянок. Тобто доки читач прочитав це інтерв’ю, в ДЗК з’явилося ще 70––100 ділянок
УК: Чи працюватиме ринок за наповненості кадастру?
–– Звісно. Я категорично не згоден із висловлюваннями, що кадастр не готовий до роботи ринку землі. Подивіться на ринок оренди землі. Він чудово функціонує й без особливих напружень. А він мало чим відрізняється від ринку купівлі-продажу сільгоспземель з точки зору кадастру. І там, і там треба сформувати витяг. Тому якщо буде прийнято політичне рішення і ринок запрацює, кадастр не гальмуватиме його роботи і забезпечить усі його потреби.
УК: Торік, як відомо, доступ до ДЗК отримали нотаріуси. Та вони нарікають на дороге підключення до системи кадастру і потребу придбання недешевого програмного забезпечення у конкретно визначеної фірми — «Криптософт».
— Треба розуміти, що на сьогодні є два режими доступу до ДЗК. Один безкоштовний, відкритий для всіх громадян, які можуть переглянути базу даних кадастру (межі ділянки, власника та документацію, на підставі якої земля опинилась у кадастрі). Другий — надання витягів. Цей режим має криптографічний захист і доступний не для всіх. Аби ним скористатися, потрібно працювати з відповідним програмним забезпеченням, щоб забезпечити користувачеві захист не нижчий, аніж захист самої системи. Це технічна вимога із захисту інформації, передбачена законодавчими та нормативно-правовими документами КСЗІ та Держспецзв’язку. Так склалося, що на сьогодні єдиний продавець криптографічного захисту для роботи у кадастровій системі в Україні — компанія «Криптософт». Вона, може, і афілійована з кимось, але точно не з Держгеокадастром. Її підібрали в результаті тендеру в межах проекту із створення національної кадастрової системи, який фінансував Світовий банк.
УК: Скільки на сьогодні нотаріусів підключилося до кадастру?
— Понад дві сотні. Не всі нотаріуси працюють із договорами купівлі-продажу землі. Хоч, звісно, якби це було безкоштовно, то підключались би всі. Ситуація з нотаріусами висвітлила проблему «Криптософту», системи КСЗІ, того, що це коштує гроші, які йдуть невідомо куди. Ми вже завершуємо працювати над вирішенням цього питання. На сьогодні маємо інші технічні рішення, які повністю вписуються в законодавство, дають змогу забезпечити захист даних національної кадастрової системи і коштують нуль гривень.
До речі, з 1 березня ми почали безкоштовно(!) підключати органи місцевого самоврядування до кадастру та інших органів влади.
УК: А чи можливе й отримання витягів безкоштовно?
— Ні. Це платна послуга, що визначено постановою Кабміну.
УК: Як відомо, інтелектуальні права на ДЗК належать 16 фізособам. Які загрози бачите у зв’язку з цим та як плануєте врегулювати ситуацію, що склалася? Коли востаннє їм платили роялті, і які це суми?
— Це питання постійно порушували наші юристи, воно було в мене на постійному контролі. Результатом проведеної роботи я задоволений: цього року ця група осіб добровільно відмовилася від своїх авторських прав на користь державного підприємства «Центр Державного земельного кадастру». Це правильно, оскільки люди розробляли програмне забезпечення, працюючи на держпідприємстві, й отримували за це зарплати. Важливо, щоб майнові права на матеріальні активи, які числяться за держпідприємством, були зареєстровані за державою в особі Держгеокадастру. Роялті ж не виплачували жодного разу.
ДОСЬЄ «УК»
Максим МАРТИНЮК. Народився 24 квітня 1977 р. в Одесі. Освіта вища — економічна та юридична. З 2004-го по 2009 рік — голова правління ВАТ «Проектно-вишукувальний інститут «Вінницяпроект». З 2009 року по 2010-й — начальник управління охорони водних ресурсів Мінприроди, згодом перший заступник начальника Держуправління охорони навколишнього середовища у Вінницькій області. З 2011 по 2014 рік — директор департаменту архітектури, містобудування та кадастру Вінницької міськради. З 14 березня 2014-го — перший заступник голови Держархбудінспекції, згодом — голова Держархбудінспекції. З березня 2015-го — голова Держгеокадастру.
Галина ІЩЕНКО,
«Урядовий кур’єр»