На фоні великих політичних змін поза увагою лишилися процеси, що відбуваються в рамках поділу ДФС на податкову та митну службу. Одним з їх результатів може стати остаточне вирішення долі, можливо, найбільш неоднозначного підрозділу цих служб – внутрішньої безпеки.
Судячи з усього, тут розгорнулася дискусія. Принаймні, не встиг Мінфін анонсувати ліквідацію Головного управління внутрішньої безпеки (ГУВБ) у майбутній податковій службі <https://www.facebook.com/minfin.gov.ua/posts/2207956772606371>, як миттєво відреагувало ГУВБ <https://ukurier.gov.ua/uk/articles/vid-povnovazhen-zalezhit-rezultativnist/> Воно стверджує, що внутрішня безпека у ДФС – це щось на рівні найновіших міжнародних стандартів, відповідь містить оригінальне порівняння з корпоративною безпекою приватного сектору, а завершується пропозицією бути корисним у вигляді “прямого підпорядкування Мінфіну” (хоча як може підрозділ одного державного органу підпорядковуватися іншому – складне питання).
У цій полеміці можна поставити важливі питання про функціонування підрозділів внутрішньої безпеки у теперішньому ДФС та майбутніх митній і податковій службах.
1) Чи можна вважати організацію підрозділів внутрішньої безпеки ДФС сучасним стандартом? Навряд. Адже вони походять ще з 90-х рр. минулого століття.
Уперше питання внутрішньої безпеки податкової було визначено у Законі України «Про внесення змін до Закону України «Про державну податкову службу в Україні» від 5 лютого 1998 р. № 83/98-ВР (втратив чинність). У митних органах підрозділ під назвою «Сектор інспекції та внутрішньої безпеки» вперше згадано у наказі ДМСУ "Про затвердження Типового положення про митницю та Типові структури митниці" від 26.03.1998 р. № 169. У подальшому відповідні структурні підрозділи постійно реорганізовували, ліквідовували та утворювали знов.
2) Чи відповідає нинішня ГУВБ та система підрозділів внутрішньої безпеки сучасній концепції протидії корупції? Напевно, ні. Адже повертаємось до п. 1, ці підрозділі створювали в рамках тих підходів до протидії корупції, що існували наприкінці 1990-х, ефективність яких було визнано повністю незадовільною.
Насправді протидія корупції на основі окремих підрозділів внутрішньої безпеки з функціями розслідування – це скоріше згадана вище корпоративна модель, суть якої полягає у тому, щоб не виносити сміття з хати. Це добре для приватного сектору і не дуже добре для публічного. Саме тому після 2014 р. в Україні було реалізовано абсолютно іншу концепцію спеціально уповноважених суб’єктів у сфері протидії корупції, до яких, згідно зі ст. 1 Закону України № 1700-VII, належать: органи прокуратури, Національної поліції, Національне антикорупційне бюро України та Національне агентство з питань запобігання корупції. У цих органах залишаються підрозділи внутрішньої безпеки (як департамент внутрішньої безпеки Нацполіції), але це обумовлено саме їх спеціальним статусом у сфері протидії корупції, що обмежує можливості зовнішнього контролю.
Організацію та проведення заходів щодо запобігання корупції безпосередньо у всіх інших суб’єктах владних повноважень покладено на уповноважені підрозділи з питань запобігання та виявлення корупції, що утворюються згідно з – постановою Кабінету Міністрів України 4 вересня 2013 р. № 706, форми та методи роботи яких повністю відрізняються від старої концепції внутрішньої безпеки. Різні спекуляції щодо «прямого підпорядкування» Мінфіну суперечать положенням Закону України № 1700-VII, який чітко визначає коло спеціалізованих антикорупційних органів.
3) Чи має місце дублювання ГУВБ функцій інших підрозділів? Так, у сучасній структурі ДФС це відбувається фактично на 100%. Цілком очевидно, що спеціалізовані підрозділи мають значно більший потенціал для реалізації таких функцій, а їх дублювання підрозділами внутрішньої безпеки суперечить принципам організації державного управління та створює потенційні конфлікти компетенції посадових осіб.
Відповідно до положення «Про головне управління внутрішньої безпеки ДФС» в редакції наказу ДФС від 01.11.2018 № 702 це управління виконує такі функції:
♦ забезпечення у ДФС та її територіальних органах безпеки діяльності, а також державних службовців та працівників від протиправних посягань, пов’язаних із виконанням ними службових обов’язків;
♦проведення заходів щодо протидії корупції і контроль за їх реалізацією в апараті ДФС, її територіальних органах, на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери її управління, у межах передбачених законом повноважень;
♦ організація роботи, пов’язаної із захистом персональних даних;
♦ підготовка пропозицій щодо удосконалення законодавчих актів.
Аналіз положень наказу ДФС України від 12.11.2014 № 265 "Про функціональні повноваження структурних підрозділів Державної фіскальної служби України" (із змінами і доповненнями) свідчить, що відповідні завдання виконують окремі спеціалізовані підрозділи ДФС, до яких, належать:
♦департамент внутрішнього аудиту (функціонування системи внутрішнього контролю, удосконалення системи управління, запобігання фактам незаконного, неефективного та нерезультативного використання бюджетних коштів, запобігання виникненню порушень і недоліків у діяльності ДФС);
♦ департамент з питань запобігання та виявлення корупції (підготовка, забезпечення та контроль за здійсненням заходів щодо запобігання корупції відповідно до вимог антикорупційного законодавства);
♦ департамент методологічної та нормотворчої роботи (підготовка пропозицій щодо удосконалення законодавчих актів);
♦управління охорони державної таємниці, технічного та криптографічного захисту інформації (організація, здійснення та контроль заходів щодо забезпечення охорони державної таємниці, технічного та криптографічного захисту інформації та кіберзахисту);
♦ головне оперативне управління (забезпечення безпеки діяльності працівників контролюючих органів, захисту їх від протиправних посягань, пов’язаних з виконанням службових обов’язків), тощо.
4) Чи існують правові підстави діяльності підрозділів внутрішньої безпеки у складі ДФС? І тут відповідь явно не на їх користь. Адже існування підрозділів внутрішньої безпеки фактично передбачається виключно актами самої ДФС, які в цьому питанні не ґрунтуються на нормах законів України або актах Кабінету Міністрів та Міністерства фінансів.
Наприклад, ані Податковий, ані Митний кодекс не містять жодної норми, яка б передбачала діяльність підрозділів внутрішньої безпеки у складі органів доходів і зборів.
У Положенні про Державну фіскальну службу України, затвердженому постановою Кабінету Міністрів від 21 травня 2014 року № 236, структура центрального апарату та територіальних органів також не розкривається. Лише встановлюється, що ДФС:
♦ відповідно до покладених на неї завдань забезпечує у ДФС та її територіальних органах безпеку діяльності, а також державних службовців та працівників від протиправних посягань, пов’язаних з виконанням ними службових обов’язків (підпункт 64 п. 4);
♦з метою організації своєї діяльності забезпечує в межах повноважень, передбачених законом, здійснення заходів щодо запобігання корупції і контроль за їх реалізацією в апараті ДФС, її територіальних органах (підпункт 1 п. 5).
Але як згадано вище, ці функції виконує головне оперативне управління та департамент з питань запобігання та виявлення корупції. Тож ці норми положення не можна вважати такими, що передбачають існування ГУВБ або будь-яких інших підрозділів внутрішньої безпеки.
Гранична чисельність центрального апарату та територіальних органів ДФС, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 р. № 840, встановлює лише загальну кількість працівників та службовців без зазначення підрозділів тощо.
5) Усе це підводить нас до наступного питання: чи відповідає теперішнє функціонування ГУВБ завданням, визначеним для нього згідно з наказом ДФС від 01.11.2018 № 702? Напевно, ні. Адже чинне законодавство не передбачає можливості виконання відповідних завдань.
В аспекті забезпечення заходів щодо протидії корупції слід зазначити, що законодавство не зараховує органи доходів та зборів (ч. 3 ст. 216 КПУ) до органів, що здійснюють розслідування злочинів, пов’язаних з корупцією, або до органів, уповноважених складати протоколи про адміністративні правопорушення, пов’язані з корупцією (ст. 255 КУпАП).
Організація заходів із протидії корупції безпосередньо у суб’єктах владних повноважень, згідно з постановою Кабінету Міністрів України 4 вересня 2013 р. № 706, базується на проведенні інформаційно-методологічної роботи, якої підрозділи внутрішньої безпеки фактично не здійснють.
Що стосується питань на зразок «протидії залученню працівників у протиправну діяльність» або «розслідувань порушення режиму секретності» не слід забувати, що, за загальним правилом, здійснення ОРД тим або іншим правоохоронним органом, як правило, обмежується видами злочинів, що належить до його підслідності, що знову повертає нас до ст. 216 КПК. Крім того, ст. 5 Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність» обмежує здійснення ОРД в органах доходів і зборів «оперативними підрозділами податкової міліції та підрозділами, які ведуть боротьбу з контрабандою», що повертає нас до невизначеного правового статусу ГУВБ. Тож в даному разі відповідні функції підрозділів внутрішньої безпеки скоріше можуть стати на заваді своєчасному залученню Національної поліції або Служби безпеки України до здійснення належних заходів.
То що ми маємо у підсумку? Підрозділи, які мають суттєві проблеми із правовим статусом, повноваженнями та ефективністю використання людських та фінансових ресурсів. І рано чи пізно ці проблеми доведеться розв’язувати.
Особливо це актуально для майбутньої митної служби. Адже тоді, як для податкової вже затверджують структуру, конкурс на голову митниці лишається заблокованим. З такою динамікою митники ризикують отримати все те, від чого відмовляться податківці.
Борис КОРМИЧ,
завідувач кафедри,
доктор юридичних наук, професор,
Заслужений юрист України