Широкомасштабна агресія рф проти України змінила життя всіх українців, діяльність державних інституцій та органів місцевого самоврядування. Попри складність ситуації на території Сумської області не створили жодної військово-цивільної адміністрації. На долю голів територіальних громад випали значні випробування: від прямої окупації до блокування, яке ставило населення на межу гуманітарної катастрофи. Майже всі очільники громад залишилися на місцях, змогли організувати життєдіяльність у населених пунктах, оборону, співпрацю із ЗСУ та військовою адміністрацією тощо. Війна показала, що можемо говорити про появу справді спроможного місцевого самоврядування, а також про успішність реформи, яка цьому сприяла, — децентралізації.
Про ці та інші аспекти читачам «УК» розповідає директор Агенції регіонального розвитку Сумської області Григорій СТАРИКОВ.
— Пане Григорію, 1 квітня виповнилося вісім років із часу, коли Україна взяла курс на реформування місцевого самоврядування, територіальної організації влади й децентралізації владних повноважень. Позаторік країна завершила перший етап реформи, й місцеві вибори відбулися на новій територіальній основі. Як прокоментуєте це?
— Про децентралізацію так часто говорять, що суть питання давно вже розмилася. Це чимось схоже з полюванням, перепрошую, на чорта, коли орієнтуєшся на такі риси, як роги, копита і хвіст. Але в результаті спіймаєш корову, а не диявола.
Реформа — це зміна стану: було — стало. Загалом в Україні було майже 12 000 громад, стало 1470. Проте механічні зміни — це не реформа. У такому вигляді це нагадує укрупнення колгоспів часів Микити Хрущова. Створення територіальних громад — не мета цієї реформи. Територіальні громади — це лише інструмент передачі державою органам місцевого самоврядування певної частини повноважень, фінансів та відповідальності. Справжня мета децентралізації — створення спроможного місцевого самоврядування.
Кожна територіальна громада перебуває у прямих міжбюджетних відносинах з державою. Це означає, що 60% податку на доходи фізичних осіб, що здебільшого формує місцевий бюджет, залишаються на місці. Громада самостійно розпоряджається цими коштами.
Сільські, селищні та міські громади отримали необхідні фінанси та повноваження, щоб забезпечувати безпечне і комфортне проживання людей на своїй території. У минуле має відійти такий вислів, як «їздити в район». Фактично весь спектр послуг — адміністративні, освітні, медичні, соціальні, культурні, спортивні — мають надавати у громаді. За таких умов районні ради для громад фактично не потрібні. До того ж вони майже стовідсотково передали майно на баланс громад.
— Чому ж вони досі існують і на останніх місцевих виборах ми обирали депутатів до районних рад? — Вони зазначені в Конституції України, й потрібна конституційна більшість, щоб їх прибрати. У радянський час районні ради створювали примарну видимість народовладдя. Так, їх обирали люди, але своїх виконавчих органів вони не мали. Усіма коштами розпоряджалася райдержадміністрація, голову якої призначали у столиці, й він ніяк не залежав від людей на місці. По суті, це не що інше, як інститут «смотрящіх».
— Можете подивитися, як зростала армія чиновників рік у рік в обласній та районних державних адміністраціях, тоді як населення області постійно скорочувалося.
Кількість районів у нашій області зменшено з 18 до п’яти. Відповідно майже вполовину скорочується кількість чиновників районного рівня. Відтепер районний рівень має значення більше для розміщення підрозділів виконавчої влади, наприклад податкової, ніж для конкретної людини.
— Чим же займатимуться районні ради й адміністрації, доки не внесено змін до Конституції України?
— Сферу їхніх повноважень ще остаточно не визначено. Мабуть, це буде спеціальна загальна середня освіта, підтримка закладів охорони здоров’я вторинного рівня, соціальний захист тощо. Із нових змін на районному рівні передбачено запровадження інституту префектів. Їхнім завданням буде нагляд за законністю рішень територіальних громад. Це потрібно для того, щоб деякі громади раптом не забажали вводити власні податки, забороняти в’їзд-виїзд зі своєї території — тобто перебирати на себе невластиві функції.
Якщо зняти рожеві окуляри, то побачимо, що імідж України у світі донедавна формували дві речі: війна і корупція. Наприклад, війна на Донбасі могла запустити ланцюгову реакцію, появу так званих народних республік, а також створити для світу димову завісу «громадянського конфлікту».
Нагадаю, що наступною після «днр/лнр» було заплановано створення сумської народної республіки, для якої навіть розробили примітивну символіку. Таке вже використовували більшовики 1918 року, коли намагалися завоювати Україну. Для цього тоді створили кілька таких самих маріонеткових республік на кшталт харківської, донецько-криворізької, одеської та інші.
Проте і війна, і корупція завжди існували у світі. Унікальне полягає в тому, яку відповідь на ці виклики знаходить та чи інша країна. На цей виклик Україна відповіла асиметрично: реформою місцевого самоврядування та зміцненням державних інституцій і боротьбою з корупцією. Тобто спробою перейти від багаторічної імітації реформ до їх реального впровадження. ЄС не потрібні бідні країни. Проте Україна важлива для Європи не тільки з огляду на чинник безпеки, а й тому, що ми великий, майже 40-мільйонний ринок робочої сили та збуту товарів.
Нам дали щось на кшталт домашнього завдання на 2015—2027 роки, більш відоме як Угода про асоціацію Україна — ЄС. Від успішності її виконання залежатиме, чи стане Україна частиною Європейського Союзу, чи зависне у невизначеному статусі «стратегічного партнера».
Уявіть, що ви заїхали в квартиру, збудовану в радянський час. Чверть століття ви накопичували борги та дивувалися від сум у платіжці. Але коли вам розбили одне вікно, тільки тоді ви почали ремонт, утеплення, заміну труб, встановлення лічильників. Тягнути валізу без ручки у вигляді радянського адміністративно-територіального устрою з великою кількістю районів і тисячами чиновників уже просто було неможливо.
— Як стверджують фахівці, децентралізація стала найбільш масштабною й успішною реформою з часу відновлення української державності 1991 року.
— Так, під час реформи Україна врахувала досвід скандинавських країн, а також країн Балтії, Польщі та Франції. У нас децентралізація відбувалася значно швидше: всього за кілька років Україна стала однією з найбільш децентралізованих країн у Європі, особливо щодо розподілу фінансів.
Під час децентралізації України фокус уваги змістився з війни та корупції на потенціал регіонів і громад. Сепаратистські настрої зійшли нанівець і «народні республіки» були локалізовані та не вийшли за межі «днр/лнр».
Тривалий час сільські та селищні ради залишалися просто касами з видачі заробітної плати. Фонд заробітної плати, по суті, й був бюджетом. Певний час уряд забирав у міст районного значення фактично всі кошти, які могли піти на розвиток. Завдяки реформі бюджет, скажімо Тростянецької громади зріс більш ніж учетверо: 2021 року — 223,5 мільйона гривень.
Нині селище майже нічим не відрізняється від села. Проте їхнє населення вважається міським. У радянський час їх створювали навколо якогось підприємства, де близько 60% жителів становили робітники, а не селяни. Тому їх і вважали міським населенням. На сьогодні багато із цих підприємств давно припинили діяльність, але статус залишився.
— На що впливає різниця у статусі населеного пункту?
— Наприклад, на норми наповнення класів у школах, що може вплинути на обсяг освітньої субвенції. Або на норму доїзду швидкої — в сільській місцевості вона майже вдвічі триваліша, ніж у місті. Хоч інфаркт в селі не чекатиме довше і стан доріг може бути таким, що швидка взагалі не доїде до пацієнта. Такий поділ — один із численних уламків совка. Реформа з децентралізації якраз і повинна прибрати такі рудименти.
— Нові повноваження і кошти на їхнє здійснення породжують третю складову реформи — відповідальність. Але за що саме?
— Насамперед за власний розвиток, ефективне адміністрування фінансів та відкритість влади.
Приміром, у громаді збудували футбольне поле, зробили фонтан, купили голові нове авто. Замість того щоб, наприклад, збудувати сироварню, яка створить кілька нових робочих місць, дасть змогу збирати в людей молоко за прийнятною ціною. Тож це могло би бути утримання корів, вироблення високоякісної продукції, яку можна реалізовувати у своїй та сусідніх громадах.
Попри всі зміни й плин часу, головними проблемами, але водночас і надбаннями, залишаються люди. Можна побудувати скільки завгодно крутих автобанів, але вони вестимуть не у громаду, а з неї. Тобто людям просто стане комфортніше виїжджати із громади.
Успішнішими будуть саме ті громади, які зможуть швидше спонукати зміни в менталітеті своїх жителів. Почати хоча б з упровадження громадських бюджетів, створення підприємницьких, молодіжних рад, засобів електронної демократії тощо.
— Тобто децентралізація поклала відповідальність за розвиток громади не тільки на місцеву владу, але і на її жителів.
— Саме так. Хоч як парадоксально, але внаслідок цього одні громади стануть багатшими, інші збідніють. І ця прірва тільки зростатиме. Для своєрідного вирівнювання розвитку громад потрібна грамотна державна регіональна політика. Ми багаті на родючі ґрунти, прісну воду, корисні копалини, але значно бідніші у плані якості людського капіталу. По суті, ми багата країна бідних людей. Якість людського капіталу напряму впливає на розвиток інновацій та економіки.
Чи не спиняємо ми розвитку громади та країни, коли працюємо в тіні або ФОПом, який не оформлює найманих працівників? Чи коли не сплачуємо за проїзд у громадському транспорті, демонстративно кидаємо недопалок повз смітник, не бажаємо розбиратися в політичному житті й не ходимо на вибори? Тут можна ще довго продовжувати, але варто усвідомити, що в цих ситуаціях стаємо співучасниками занепаду громади.
Тому коли міський голова на початку року хоче собі збільшити премію на всі наступні місяці або на пішохідній вулиці автомобіль збиває людину, то це не несподіванка, а, можливо, заслужена закономірність. Просто історія має значення. Наш спадок робить нас такими, якими ми є, але від нас залежить, якими ми станемо і який спадок передамо нащадкам.
Стартові умови для децентралізації в Україні виявилися значно гіршими порівняно з Польщею чи Литвою. Але вони незрівнянно кращі за 1990-ті роки, коли в українському парламенті існувала комуністична більшість. Коли ти починаєш у несприятливих умовах, а 2021 року отримуєш офіційне визнання від ЄС щодо успішності децентралізації, то це свідчить про колосальний обсяг зробленої роботи та велике бажання змінюватися.
— За масштабом і наслідками децентралізація — не тільки реформа місцевого самоврядування, вона демонтує радянську систему організації влади, декомунізує свідомість, рухає реформи освіти й медицини, по суті, це своєрідне перезаснування України, «Україна 2.0»
— Децентралізація цілком може стати одним з найбільш вдалих прикладів реформування країни, на кшталт шокової терапії Лєшека Бальцеровича в Польщі. Попри унікальність, децентралізація має опонентів. Перед війною було понад 100 судових позовів від громад до облдержадміністрацій та Кабінету Міністрів України, що їхні громади всупереч волі людей приєднали до інших. Незабаром могли побачити й звернення групи народних депутатів України до Конституційного Суду про визнання децентралізації такою, що суперечить законодавству.
Однак час поставить усе на місця і, поза сумнівом, децентралізація забезпечить максимально позитивний результат.
Олександр ВЕРТІЛЬ,
«Урядовий кур’єр»
ДОСЬЄ «УК»
Григорій СТАРИКОВ. Народився 1982 року в Сумах. Закінчив історичний факультет Сумського педуніверситету ім. А. Макаренка. Навчався в аспірантурі Інституту української археографії та джерелознавства ім. М.С. Грушевського НАНУ (м. Київ).
Працював науковим співробітником Інституту української археографії та джерелознавства ім. М.С. Грушевського НАНУ, радником з питань регіонального розвитку в Програмі U-LEAD, GIZ та Програмі розвитку ООН, радником керівника Сумської обласної військової адміністрації. З 1 липня цього року — директор Агенції регіонального розвитку Сумської області.
Член Координаційної ради з питань громадського бюджету Сумської ТГ; Координаційної ради з впровадження стратегії розвитку Сумської ТГ до 2030 року; наглядової ради Центру соціальних досліджень СумДУ.
Кандидат історичних наук. Відзначений медаллю «За високі досягнення ГУНП в Сумській області» III ступеня.