Під час роботи XVІ Українського муніципального форуму в Одесі один із чільних його учасників — спеціальний посланник уряду Федеративної Республіки Німеччина з питань реформ в Україні професор Ґеорґ Мільбрадт вирішив побувати у селі Красносілка, щоб ознайомитися із проміжними підсумками реформи місцевого самоврядування. Хотів почути з уст голови Красносільської територіальної громади Марини Архірій та інших представників громади, що була створена однією з перших на Одещині, про те, як відбувалась реорганізація, як складаються відносини ТГ з районною та обласною владами, як тут справляються з розв’язанням проблем соціально-економічного розвитку і залучають до управління жителів 14 місцевих населених пунктів — суб’єктів самоврядування.
Ознайомившись з історією та особливостями розвитку громади, зокрема з роботою одного з найкращих в області ЦНАПів, послугами якого користуються тисячі жителів Красносілки і навіть Одеси, Ґеорґ Мільбрадт зауважив наприкінці зустрічі, що був радий пересвідчитись на прикладі діяльності цієї громади в успішній реорганізації місцевого самоврядування.
Того самого дня професор Мільбрадт погодився розповісти в інтерв’ю для Укрінформу про своє бачення перебігу змін в адміністративно-територіальному устрої країни, а також перспектив продовження децентралізації.
— Після кількох років реформи в Україні істотно змінився адміністративно-територіальний ландшафт. Для прикладу, в Одеській області стало уп’ятеро менше місцевих громад і вчетверо — районів. Помітно, що багато новообраних керівників ТГ уже менш залежні від волі голів райрад і держадміністрацій. Хоч і не всі, переважно фінансово спроможні. Як оцінюєте реформу адмінтерустрою, здійснену за підтримки ЄС і ФРН зокрема? Чи все вдалося?
— Почну з того, що Україна потребувала децентралізації, бо місцеві громади часто не могли якісно виконувати надані державою функції передусім через нестачу надходжень до бюджету. Тому в мене таке саме позитивне враження від реформи адмінтерустрою в Україні, як і в сусідніх країнах Європи. Хоч є, звісно, дискусії про особливості реалізації деяких пунктів організації влади.
Для прикладу, податок на доходи фізичних осіб в Україні надходить до бюджетів тих громад, де зареєстровано підприємства, а не поповнюють бюджети громад, на території яких живуть працівники підприємств. Добре, що нині цей аспект оподаткування став предметом конструктивного діалогу між представниками органів місцевого самоврядування і центральної влади, бо ще потребує, на мою думку, збалансованого вирішення.
— Часом укрупнення районів має вигляд доволі суперечливий. Приміром, до складу Одеського району увійшли 22 суб’єкти самоврядування, і деякі з багаторівневим управлінням, як-от міські громади Одеси чи Чорноморська, і з незрівнянно більшими бюджетами. Притчею во язицех став проголосований депутатами пів року тому районний бюджет-2021, якого вистачало хіба що на закупівлю канцтоварів — усього 58 тисяч гривень. Усе це щонайменше дивно, коли порівняти з тим, що одна з територіальних громад району, а саме Одеська міська, ухвалила бюджет-2021 обсягом 11,5 мільярда гривень. Щоправда, через три місяці до райбюджету внесли зміни, але враження від спроможності Одеської райради мало в кого змінилось. А як ви сприймаєте підсумки укрупнення районів?
— Навряд чи можна назвати нинішню структуру районів оптимальною. Я б сказав так: бачимо, що реорганізовані громади вже працюють, настала пора й функції районів оновити. Очевидно, це буде зроблено у процесі внесення відповідних змін до Конституції України. Адже подібні ситуації після передачі багатьох повноважень від старого району до новоутворених громад спостерігаємо не лише в Одеській області. З одного боку, повноваження районної влади внаслідок реформи істотно зменшились, а з іншого, — нинішні райони набагато більші за територією.
Думаю, що реорганізація районів не призвела до цілковитої зміни їхніх повноважень через те, що до початку реформи не було внесено відповідні зміни до Конституції. Тому і триває дискусія із цього приводу: одні її учасники вважають, що треба прибрати районні владні структури з системи місцевого самоврядування. Інші наполягають, що за районним рівнем влади належить залишити функції нагляду за дотриманням законодавства органами управління місцевими територіальними громадами, оскільки раніше було скасовано в законодавчому порядку наглядову функцію прокуратури.
Хочу додати, що і в країнах Європейського Союзу існує той чи інший рівень нагляду за дотриманням законодавства органами місцевого самоврядування. Тому, на мій погляд, варто впровадити сучасну систему нагляду, однак важливо чітко регламентувати, в яких межах вона має функціонувати.
— Маєте на увазі переформатування місцевих держадміністрацій в органи префектурного типу?
— Це залежить від того, за чим буде встановлено нагляд держави: за дотриманням законності під час ухвалення рішень муніципалітетами чи повноваження будуть поширюватись на всю сферу діяльності місцевих рад? Хочу зауважити, що Україна може, звичайно, впровадити нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування, оскільки свого часу підписала Європейську хартію місцевого самоврядування. Але за дотримання двох умов: нагляд має бути нейтральним, незаполітизованим, і здійснювати його повинні особи, які мають належну компетенцію і досвід роботи у цій сфері.
Застосування певних санкцій з боку державних посадовців, наділених функціями нагляду, має бути пропорційним до рівня порушень, які можна виявити в діяльності представників органів місцевого чи регіонального самоврядування.
Під час запровадження органів префектурного типу не варто уповноважувати виконувати ці функції голів державних адміністрацій. Ризик полягає в тому, що префектурний нагляд може трансформуватися не лише у правовий контроль, якщо врахувати живучість радянських традицій державного контролю. Тобто розробляючи положення про запровадження органів префектурного типу, варто чітко регламентувати їхні функції, керуючись принципом: «Довіра — це добре, але регламентований контроль — краще».
Вважаю, що не так важливо, як буде названо цей інститут — префектів чи якось інакше — головне, щоб дотримуватись європейського підходу до нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування. Пріоритетом має бути не стільки забезпечення нагляду чи контролю за дотриманням законодавства, як спроможність префекта дати пораду, як діяти керівникові того чи іншого органу місцевого самоврядування у складній ситуації, щоб не порушити правових норм.
Характерно, що протягом останніх років змінилися підходи до організації місцевого самоврядування навіть у Франції, де раніше вважали, що президент через інститут префекта здійснює управління на регіональному рівні. Виступаючи на недавньому форумі в Києві, один із французьких префектів підкреслював, що він не лише представник президента з нагляду за дотриманням законодавства, а й представник регіону в комунікаціях із центральним урядом Франції. Він уточнив, що працювати префектами можуть лише фахівці, що мають спеціальну освіту й управлінський досвід.
Відповідні рекомендації щодо формування органів префектурного типу напрацювали експерти Ради Європи та інших міжнародних організацій і передали урядовим структурам України. Запровадження такого інституту ми підтримуємо і сподіваємося, що зміни до Основного Закону буде внесено до кінця цього року.
— На XVI Українському муніципальному форумі порушували питання, пов’язане з акцизним податком, доходів від якого хочуть позбавити місцеві ради. Як усувають такі проблеми у відносинах центральної та місцевої влади у ФРН, Польщі та інших країнах?
— Виникла ситуація, коли Українська держава хоче повернути собі цей податок. І відповідну поправку, звісно, можна внести в законодавство. Однак щоб вилучити цю статтю з бюджету місцевих рад і спрямувати додаткові кошти держбюджету, приміром на захист довкілля, треба якось компенсувати його вилучення з бюджетів місцевих рад.
Якщо порівняти із практикою ФРН, то в нас діє принцип зв’язку. Коли на центральному рівні готуються ухвалити зміни до законодавства, які мають, на думку центрального уряду, позитивно вплинути на економіку, але зменшують доходи до місцевих бюджетів, то неодмінно ухвалюють рішення про відповідні компенсації. Можна змінити, наприклад, відсоток податку на доходи фізичних осіб.
— Депутати деяких ТГ ухвалюють на сесіях дуже малі за обсягами фонди розвитку громад, громадські бюджети або й зовсім не формують таких фондів, що стримує перспективи економічного розвитку. Натомість левову частку бюджетних видатків (30 —40 %) іноді спрямовують на високі зарплати керівників місцевих рад, великого штату працівників, а решту — на зарплати місцевих учителів і медиків. Чи існують певні критерії розподілу бюджетних коштів територіальних громад у східноєвропейських країнах, де завершилася реформа місцевого самоврядування?
— На мою думку, питання високих зарплат посадовців за нестачі коштів на розвиток місцевих громад передусім пов’язане з тим, за яких кандидатів у депутати чи мери голосують місцеві жителі на виборах, якщо вони демократичні. Хоч уточню: в деяких країнах штати працівників місцевих органів самоврядування регламентовано спеціальними нормативними актами — найчастіше кількість муніципальних працівників перебуває в залежності від того, скільки тисяч жителів об’єднує та чи інша громада. А рівень зарплати затверджують залежно від рівня кваліфікації управлінців. Буває, що муніципалітети іноді запрошують на роботу фахівця, що має дуже високу кваліфікацію, і йому призначають відповідну зарплату. Але такий розподіл коштів, коли за високих зарплат керівників і фахівців не вистачає коштів на розвиток громад, мав би бути неможливим у новостворених ТГ.
Що стосується формування критеріїв для встановлення зарплат управлінцям громад, то збалансовані рішення з орієнтовних лімітів бюджетних коштів можна виробити під час діалогу між представниками асоціацій місцевого самоврядування і центральної влади, який має бути постійним. З огляду на якість управління та порівняльні статистичні дані результативності діяльності громад, зокрема розвитку інфраструктури, впровадження інновацій, якості й обсягу послуг жителям. До речі, у ФРН функціонує спеціальний інститут для врегулювання таких організаційних питань, який фінансують органи місцевого самоврядування.
— Розкажіть докладніше про досвід підготовки управлінських кадрів для муніципалітетів у країнах ЄС. Як відбувалася реформа місцевого самоврядування наприклад на території посткомуністичної НДР?
— Свого часу я був одним з організаторів такої трансформації в Саксонії. Тепер можу сказати: для зміни системи управління потрібні не лише добре виписані закони, а й кваліфіковані кадри. Ми керувалися двома підходами: здійснювали фахову перепідготовку тодішніх державних управлінців для роботи у державних структурах і в місцевих органах самоврядування, а повторне навчання було обов’язковим. Паралельно навчали у вишах нові кадри, щоб залучити їх до самоврядування. Оскільки не було впевненості в тому, що колишнім управлінцям східних земель країни вдасться адаптуватися до роботи в умовах демократичної ФРН. Потрібні були компромісні підходи в налагодженні ефективної діяльності персоналу місцевих органів влади, де працювали деякі фахівці, що пройшли перепідготовку, поруч із молодими управлінцями.
Німецький досвід полягає в тому, що для перепідготовки кваліфікованих фахівців потрібен певний час. Навряд чи раніше, як за п’ять років, вдасться підготувати такі кадри для місцевих органів влади і в Україні. Доведеться деякий час терпіти помилки, доки буде впроваджено комплексні зміни в управління ТГ.
— Які ви бачите проблеми і перспективи вдосконалення діяльності органів місцевого самоврядування в Україні?
— Ключове завдання реформи — забезпечити ефективне самоврядування і поліпшити соціально-економічні умови жителів. Тому варто передусім зосередити зусилля на зміцненні економічної бази новостворених громад, розвивати інфраструктуру, розширювати спектр адміністративних і муніципальних послуг. Не менш важливо, на мій погляд, досягти світоглядної трансформації громадян, навчитися краще враховувати інтереси населення під час здійснення реформ. Таким шляхом рухалися в напрямі вдосконалення діяльності органів місцевого самоврядування у Польщі, Чехії, Німеччині. Але скопіювати наш досвід неможливо, бо здійснюючи реформи, ми опирались на інше історичне підґрунтя. Краще уважно проаналізувати наші успіхи й невдачі й напрацювати власні рішення.
Якщо вдасться розвинути соціально-економічну базу, Україна теж матиме вплив на східного сусіда. Хіба українці не дивляться на Польщу як на гарний приклад? Якщо через деякий час росіяни так само дивитимуться на Україну, то й багато проблем можуть зникнути. Таке моє бачення перспективи України.
Михайло АКСАНЮК,
Укрінформ