В Україні розпочалися інклюзивні публічні консультації щодо змін до Конституції в частині децентралізації влади. Нещодавно Харків зібрав представників Мінрегіону, парламенту, державних адміністрацій, юристів-конституціоналістів, депутатів і керівників органів місцевого самоврядування та їх асоціацій трьох областей — Харківської, Полтавської і Сумської.
Цікаві думки висловив один з активних учасників цього заходу практик з багатим досвідом роботи в судовій галузі та в органах місцевого самоврядування, перший віцепрезидент — виконавчий директор Асоціації органів місцевого самоврядування Харківської області Микола ТІТОВ. Наш кореспондент попросив Миколу Ілліча поділитися з читачами «Урядового кур’єра» баченням наступного етапу реформи місцевого самоврядування.
— Миколо Іллічу, які об’єктивні причини, на вашу думку, заважають органам місцевого самоврядування бути справжніми і результативними господарями своїх територій?
— Двома словами на це запитання не відповісти. Причини пов’язані з необхідністю утворення спроможних об’єднаних територіальних громад, зміною адміністративно-територіального устрою, законодавства та Конституції.
Існує складний перелік понять у сфері адміністративно-територіального устрою, який ґрунтується переважно на географічному розподілі та нечітких інституційних і правових ознаках. Тому в державі є адміністративно-територіальні одиниці з різним статусом та різним обсягом повноважень. Це села, селища, селища міського типу, міста районного та обласного значення. Існують складні територіальні утворення (так звані матрьошки), коли на одній території, зокрема Харківщині, функціонують окремі адміністративно-територіальні одиниці й кілька місцевих рад.
Питання адміністративно-територіального устрою держави досі регулює указ президії Верховної Ради УРСР від 12 березня 1981 року.
Тому необхідно впорядкувати систему адміністративно-територіального устрою, як у більшості європейських країн, щоб мати три рівні адміністративно-територіальних одиниць: базовий — муніципалітет, субрегіональний — район (округ), регіональний — область. А також мають бути Автономна Республіка Крим, міста Київ та Севастополь зі спеціальним статусом.
— Чому саме назву «муніципалітет» пропонуєте для базової адміністративно-територіальної одиниці?
— Цей термін загальновідомий та загальновживаний у країнах Європи та світу. Ми прагнемо саме до стандартів світового співтовариства. Термін «громада», який пропонують деякі автори, на наш погляд, не може бути прийнятним, а термін «муніципалітет» уже широко застосовують в Україні в юриспруденції, а в деяких вишах навіть викладають муніципальне право, існує муніципальна варта тощо.
Муніципалітет має стати територіальною основою первинного суб’єкта місцевого самоврядування, тож мають з’явитися муніципальні ради як базові органи місцевого самоврядування. Стане обґрунтованим вживання термінів «голова муніципалітету», «муніципальне майно», «муніципальний транспорт» тощо.
— Чому вживаєте одночасно терміни «окружні» і «районні» ради? Чи мають відрізнятися за обсягом повноважень ради муніципалітетів від інших рад?
— Деякі автори пропонують інші назви цих рад. Зазначу, що другим етапом реформи з децентралізації влади після об’єднання територіальних громад стане укрупнення районів. Тобто це будуть нові адміністративно-територіальні утворення з населенням 120—150 тисяч жителів, тож назва цих утворень потребує остаточного визначення. Мені прийнятний термін «округ». У державі вже існують наприклад окружні суди, юрисдикція яких поширюється на кілька суміжних районів.
Щодо повноважень муніципалітетів, то їх обсяг має бути однаковим та визначатися Конституцією і відповідним законом. А чи можуть вони різнитися? Так, але лише за площею, кількістю населення, обсягом бюджету тощо. Переконаний, що статус адміністративного центру не може впливати на обсяг повноважень муніципалітету, а тому муніципалітети та муніципальні ради не можуть поділятися на сільські, селищні й міські. Наприклад, навряд чи можна вважати вже утворену Лозівську громаду суто міською, в яку, крім міста Лозова, входять десятки сіл та селищ. А щодо адміністративних центрів, то вони як населені пункти (поселення) можуть поділятися на різні категорії: село, селище, місто.
— Існує думка, що муніципалітети можуть надавати жителям майже всі послуги на місцях, тобто без утворення районних (окружних) рад та їх виконкомів.
— Не поділяю таку позицію. Справді, з урахуванням принципу субсидіарності механізм управління суспільством має будуватися знизу вгору, проте чинне законодавство вже наділяє районні та обласні ради 37 власними повноваженнями, і 18 вони делегують державним адміністраціям.
Переконаний: вносячи зміни до Конституції, необхідно закріпити перелік основних повноважень усіх рівнів органів місцевого самоврядування. Районні (окружні) та обласні ради мають затверджувати стратегії, бюджети, програми соціально-економічного та культурного розвитку й контролювати їх виконання. Управляти та утримувати спеціалізовані освітні й медичні заклади, об’єкти водного, лісового, сільського господарства, культури і туризму, фізичної культури, архітектурні та інші визначні пам’ятки місцевого значення, інші об’єкти, які є спільною власністю муніципалітетів та забезпечують спільні потреби громадян. Крім того, забезпечувати будівництво й утримання доріг міжрайонного, обласного сполучення і транспортної інфраструктури. Реалізовувати взаємодію органів місцевого самоврядування з офісами префектів і територіальними органами центральних органів виконавчої влади в умовах воєнного або надзвичайного стану, надзвичайної екологічної ситуації тощо.
Закон може надавати повноваження органам виконавчої влади, але держава обов’язково має фінансувати їх здійснення з державного бюджету. Тобто роботи вистачить усім.
— Миколо Іллічу, яка ваша думка щодо необхідності утворення у районних та обласних радах власних виконавчих органів?
— Я вже зазначав, що певні повноваження ради делегують державним адміністраціям, але децентралізація, навпаки, передбачає передачу повноважень від держави на рівень місцевого самоврядування. Тобто місцеві ради, серед яких районні та обласні, повинні мати відповідні органи та механізми їх реалізації. Переконаний, що існування державних адміністрацій як виконавчих органів районних та обласних рад суперечить положенням Європейської хартії місцевого самоврядування, оскільки це органи державної влади, їх формує Президент України за поданням Кабінету Міністрів.
Місцеві ради мають формувати власні виконавчі органи, які будуть підконтрольні й підзвітні цим радам. Хочу особливо наголосити, що голови районних, обласних рад мають очолювати виконавчі органи та головувати на засіданнях рад (як і голови муніципалітетів), що убезпечить від дуалізму управління та якісно змінить розвиток територій.
— Яке ваше ставлення до пропозиції щодо створення інституту префектів?
— Позитивне, оскільки інститут префектів забезпечить баланс управління між органами державної влади та місцевого самоврядування, нагляд за відповідністю Конституції та законам рішень посадових осіб та місцевих рад. Необхідно передбачити, що в разі виявлення порушень префект повинен звернутися до суду з подальшим призупиненням чинності оскаржуваних актів. Але важливо чітко закріпити в Конституції виключний перелік повноважень префектів та рівень їхньої відповідальності, щоб запобігти надмірному втручанню у діяльність місцевих рад.
Особливий механізм оскарження актів слід застосувати в разі прийняття рішень, що не відповідають Конституції та створюють загрозу порушення державного суверенітету, територіальної цілісності чи національній безпеці. Наслідками мають стати дострокове припинення повноважень голови, ради муніципалітету, окружної, обласної ради муніципалітетів та призначення позачергових виборів.
— Яким бачите порядок формування місцевих рад субрегіонального та регіонального рівнів?
— Цей порядок має особливості. Відомо, що районні (окружні), обласні ради представляють спільні інтереси територіальних громад (муніципалітетів), тобто кожного з муніципалітетів незалежно від кількості в них населення.
Необхідно закріпити в Конституції норму, що порядок обрання депутатів окружних і обласних рад муніципалітетів має забезпечувати рівне представництво муніципалітетів (базових органів) у межах відповідного округу, області, тож необхідно внести зміни до чинного Виборчого кодексу.
— Насамкінець хотілося б почути вашу думку про відповідність нинішньої назви місцевих рад субрегіонального та регіонального рівнів суті їхніх повноважень.
— Нагадаю, що в перші роки незалежності законодавець скасував радянську назву «ради депутатів трудящих», але іншої назви не знайшов і залишив безликий термін «рада».
Необхідно відрізнити виборні органи місцевого самоврядування від інших рад, наприклад, рад ветеранів, роботодавців, бджолярів тощо.
На мій погляд, логічно та своєчасно закріпити в Конституції такі назви рад місцевого самоврядування: «окружна рада муніципалітетів», «обласна рада муніципалітетів». Це цілком відповідає суті їхніх повноважень і звучить гідно, по-європейськи.
Є ще положення в законодавстві, які потрібно змінювати. Необхідно надати місцевому самоврядуванню друге дихання для розвитку територій і поліпшення життя людей. Переконаний, що так і станеться.
Володимир ГАЛАУР,
«Урядовий кур’єр»
ДОСЬЄ «УК»
Микола ТІТОВ. Народився 1 січня 1949 року. Освіта вища — юрист.
Пройшов шлях від народного судді району, голови арбітражного (господарського) суду Харківської області, голови міжобласного апеляційного господарського суду до судді та першого заступника голови Вищого господарського суду України.
Суддя вищого кваліфікаційного класу у відставці.
З 2006 року — депутат Харківської обласної ради, заступник, перший заступник голови обласної ради. Депутат обласної ради трьох скликань.
Заслужений юрист України. Кандидат юридичних наук, доцент.
Брав активну участь у розробленні понад десяти проєктів законів і кодексів з питань господарського права, судочинства, судоустрою, місцевого самоврядування, а у складі Конституційної комісії (1994—1996) — проєкту Основного Закону.