Ексклюзивне інтерв’ю агентству Інтерфакс-Україна
— На якому етапі нині робота Національної ради з відновлення в частині напрацювання нової моделі державного управління?
— У 2022 році у групах і підгрупах ми опрацювали пропозиції, надали їх на розгляд відповідних профільних міністерств. Нашу частину, яка стосувалася реформи державного управління, було імплементовано у Плані дій уряду на 2023 рік, зокрема, що стосувалося реформи оплати праці. Дуже активно працювала підгрупа із парламентської реформи.
— У матеріалах робочої групи щодо реформи держуправління є пункт про посилення ролі Кабінету Міністрів у законотворчому процесі. У звіті SIGMA теж ідеться про те, що слід посилити співпрацю між урядом і Верховною Радою для забезпечення якості законодавства. Про що йдеться?
— У більшості європейських країн основна маса законопроєктів, які розглядають, а в окремих — усі розробляють в уряді. Тобто роль члена парламенту, якоїсь палати, як правило, відрізняється від того, що мають наші народні депутати. І коли SIGMA робила аналіз, вона брала відсоток так званих урядових законопроєктів. Цей відсоток рік у рік зростає, торік він був найбільшим в історії незалежної України. Усі законопроєкти, що стосувалися імплементації антикорупційного законодавства, бюджетних питань тощо, були урядові. Та якщо брати статистичну вибірку, то вони, звичайно, не становлять більшості. Тому нам постійно на це вказують.
Ми з першим заступником Голови Верховної Ради Олександром Корнієнком створили окрему робочу групу із цього приводу саме в частині того, щоб робота між Кабміном і Верховною Радою як інституціями була синхронізованою. Тому що навіть останній приклад — важливий закон про мобілізацію — показав, наскільки важливо синхронізуватися з Верховною Радою. Це документ, для всього свідомого українського суспільства маркерний, а в ньому з’являються 4 тисячі поправок, здебільшого це так званий законодавчий спам. І в умовах воєнного стану, гадаю, треба напрацьовувати якісь варіанти, щоб уникати таких речей.
Ми стоїмо в реальній живій черзі на засідання Верховної Ради, тому що є питання обороноздатності, антикорупційні, євроінтеграційні, але в це не входять наші законопроєкти, які розробляють ЦОВВ, тому що вони потрібні. Наприклад, у нас законопроєкт про проєктні загрози, розроблений Держатомрегулювання, але ми не можемо його поставити в якийсь пріоритет, тому що в нас мобілізація, питання антикорупційні програми тощо. І тут, звичайно, треба шукати баланс, слід розуміти, в який спосіб вирішувати законопроєкти ad hoc, які термінові, а які треба робити планово.
— Що саме для цього треба змінити на законодавчому чи урядовому рівні?
— Якщо говоримо про регламент Кабміну, в умовах воєнного стану, мені здається, він показав достатню гнучкість, щоб швидко на це реагувати. А що стосується процедури Верховної Ради, думаю, вони ініціюватимуть якісь зміни.
— Що собою являтиме центр уряду? Яку форму матиме цей орган, які функції на нього покладатимуть?
— Ми поставили це у план дій урядів на цей рік і як пріоритет для розроблення відповідного законопроєкту. Це фактично формування на базі Секретаріату Кабінету Міністрів органу, який значно посилить координацію як міністерств і ЦОВВ, так і експертність документів. Тому що нині ми періодично повертаємо головним розробникам документи, які не можна внести у порядок денний засідання уряду, навіть на урядові комітети, тому що вони не відповідають тим чи іншим умовам. І формування сильного центру уряду — це передусім розроблення правильної нормативної бази. Плюс ми повин-ні розглядати центр уряду в контексті загального завершення реформи державного управління і позбавлення уряду не притаманних йому функцій. У ширшому розумінні це те, що міністерства мають формувати політику, а служби й агенції її реалізують, в окремих ситуаціях — територіальні підрозділи або місцеві державні адміністрації. Тому формування центру уряду — це фактично посилення можливості уряду до ухвалення нормотворчих документів і регламентної роботи. Це той інструмент, який дасть змогу урядовій машині працювати злагоджено і стабільно.
— Чим це відрізнятиметься від Секретаріату Кабміну?
— Функціоналом. Тому що Секретаріат, за великим рахунком, — допоміжний орган, який готує засідання уряду і забезпечує діяльність його керівництва. Ми хочемо, щоб центр уряду був усе-таки тим органом, який отримає відповідний статус, робитиме правильну експертизу і вона не стосуватиметься тільки наших уповноважених, а загалом політики міністерств і ЦОВВ. Тобто щоб ці політики чітко були закріплені за відповідними експертами в центрі уряду і відповідним чином відображалися під час винесення нормативних документів зокрема на засідання уряду.
— Центр уряду матиме якусь нормотворчу функцію?
— Нормотворчу — так. Ми зараз говоримо про візію, та не знаю, що буде в кінцевому варіанті законопроєкту. Але він відповідно до плану дій уряду формуватиме завдання, які будуть реалізовувати.
Також є питання організаційно-кадрового забезпечення. Тому що коли ми робили комплексно-функціональне обстеження, побачили: в деяких міністерствах і ЦОВВ функція обслуговування перевищувала понад 30%, що більше, ніж загальноприйнята практика у країнах Європейського Союзу. Для міністерств ми думали над тим, щоб централізувати це. Ми вже кілька років працюємо із проєктом HRMIS, який займається кадрово-фінансовим забезпеченням державної служби. Нині триває його аудит, тому що ми хочемо зрозуміти, на якій він стадії й і чи можемо під час формування центру уряду його повноцінно використати для міністерств. Тому за наявності нормального цифрового елемента дуже багато функціоналу від міністерств можемо забрати на центр уряду. І не буде потреби мати такий великий апарат з обслуговування.
— Хто буде керівником цього центру уряду — державний секретар чи Міністр Кабінету Міністрів?
— Міністр Кабінету Міністрів займається роботою безпосередньо уряду як колегіального органу, а також координацією тих центральних органів виконавчої влади, діяльності яких не координують інші члени уряду. Як буде прописано там, не знаю, але моя візія така, що це має бути державний секретар.
— Коли це буде реалізовано?
— Ми запланували собі перший квартал цього року, тобто фактично маємо ще місяць, щоб зробити перший концепт. І маю надію, що в першому півріччі зможемо вже перейти до обговорення проєкту закону з експертним середовищем. Тому що це достатньо серйозний документ, він стосується, серед іншого, внесення змін щодо політичного статусу. Адже ні для кого не секрет, що є юридичні баталії із приводу того, чи Секретаріат Кабміну має бути юридичною особою, чи мають бути інші органи, які забезпечують роботу Верховної Ради або Президента України.
— Тобто початок роботи буде з наступного року?
— Подивимося, але нині за бюджетом майже все тільки скорочуємо, тобто в даному разі може бути і швидше.
— Ви говорите про необхідність позбавити уряд невластивих функцій. Про що саме йдеться?
— На попередньому засіданні уряду я вносив документ, який розробив Фонд державного майна, про списання системи оповіщення якоїсь залізничної станції в якійсь із регіональних філій Укрзалізниці. Це списується рішенням уряду. І таких повноважень ми нарахували понад три десятки, орієнтовно 34—35. Тобто це речі, які слід вирішувати на рівні міністерств, можливо, центральних органів виконавчої влади. Не йдеться про політичні функції, а передусім про господарчі. Тому що кожен такий документ проходить повну регламентну процедуру: погодження, експертиза, висновки тощо. Це відриває людей від того, щоб займатися іншими справами, наприклад євроінтеграцією.
— Про реформування структури міністерств говорять уже певний час. Що нині із цим відбувається?
— Ми обговорюємо типову стандартизовану систему структури міністерств. Тобто щоб політику формували директорати політик, реалізовували департаменти і відповідно обслуговуючий персонал, доки ми не прийшли до великого центру уряду, щоб він зосереджувався в підрозділі, який координується з державним секретарем і забезпечує цю діяльність. Цей процес дуже активно триває на експертному рівні.
— Якщо говорити ширше, нині в кулуарах обговорюють зміну структури уряду, переформатування міністерств, натомість збільшення кількості профільних агентств. Чи заплановано щось у цьому плані найближчим часом?
— Якби ми говорили в умовах мирного часу, в умовному 2021 році, я б сказав, що це треба робити негайно. Тому що ми могли б швидко сформувати центр уряду і так далі. Нині, в умовах воєнного стану, мені здається, ми повинні концентруватися передусім на функціях безпеки і оборони. Гадаю, рано чи пізно ми прийдемо до того, що в нас будуть маленькі за обсягом міністерства, де будуть суто питання формування політики, і, можливо, у виняткових ситуаціях реалізація політики в умовному Міністерстві оборони. І будуть відповідні профільні агенції та служби. Але не думаю, що нам треба зараз створювати, як у Великій Британії, кілька сотень агенцій і все переформатовувати. Так, напевно, якісь точкові зміни потрібні. Якщо буде ухвалено політичне рішення, ми це організуємо. Але питання в тому, що ми вже стикалися з тим, що якісь механічні скорочення не завжди приводять до позитивного результату.
— Уже було оприлюднено, що конкурси на держслужбу цього року можуть відновити. Яка, на вашу думку, має бути етапність цього процесу?
— Наші партнери ставлять дуже багато запитань із приводу державних службовців категорії «А». Тобто це керівники, заступники керівників центральних органів виконавчої влади, а також державні секретарі міністерств. І справді, нині в межах Ukraine Facility ми взяли на себе частину зобов’язань із продовження реформ державного управління, які в будь-якому разі й так планували до реалізації, але тепер у нас є питання часу й етапності.
Найбільш чутливе для наших партнерів питання державних службовців категорії «А». Думаю, що якщо народні депутати внесуть зміни в законодавство, які дозволять це зробити, можна знайти механізм. Ми провели конкурс на посаду голови НАЗК, і можна організувати конкурсну процедуру для держслужбовців категорії «А». Але що стосується тих держслужбовців, яких уже призначено в умовах воєнного стану, то їхнє перепризначення, мені здається, треба буде дуже акуратно виписати в законодавстві. Тому що комісія вищого корпусу — це, здається, семеро людей, які фізично мають пропустити кілька десятків призначень. Тобто, грубо кажучи, думаю, що треба починати конкурси на нові призначення, а для перепризначень встановити, як пишеться в юриспруденції, певні розумні терміни.
— Що з іншими категоріями?
— Тут важче. Насправді в ситуації з держслужбовцями категорії «Б» і «В» є комплексна проблема. Наприклад, у прифронтових областях це питання з безпекою, а на територіях відносної безпеки — це питання наявності/відсутності броні в чоловіків і конкурентності заробітної плати в територіальних органах і місцевих державних адміністраціях для жінок. Тому тут треба думати. Але насправді крім прифронтових територій можемо як другий етап почати в умовно безпечних регіонах з категорії «Б», і потім перейти на категорію «В».
— Теж цього року?
— Гадаю, ні. Тому що за Ukraine Facility, здається, це 2025 рік.
— Які зміни необхідно внести в саму процедуру конкурсу, передовсім що стосується вищого корпусу?
— Із досвіду попередніх конкурсів можу сказати, що бачив окремих конкурсантів, які ставали переможцями, але були просто відірвані від реального життя. Тобто людина теоретично добре підготовлена, начитана, вміє будувати розмову, але зовсім не розуміє, як працює державний апарат, її досвід і експертність не дають змоги потім реалізувати себе як державного службовця. І тут, напевно, під час призначення, після формальних якихось показників співбесіда з майбутнім керівником чи із самою комісією мала би більшу вагу. Крім того, питання випробувального терміну.
— Як щодо ідеї введення в комісію вищого корпусу держслужби іноземців?
— Немає питань. Якщо людина добре знає ситуацію в Україні, якщо вона експерт, чому вона не може бути у складі комісії? Та якщо це просто людина — доктор філософії в публічному адмініструванні, але не розуміє, як працює українська урядова машина чи в принципі, що таке державна служба в Україні просто з формальних підстав, я тоді не в захопленні від такої ідеї.
— Ви казали, що під час відновлення конкурсів слід урахувати, що значна кількість переважно чоловічого населення через участь у війні буде позбавлена доступу до держслужби. Хіба це питання має якесь вирішення?
— Важко сказати. Коли 2016 року я вперше подавався на конкурс, то був військовослужбовцем і керівником військово-цивільної адміністрації. Я запитав дозволу керівника обласної військово-цивільної адміністрації, чи можу взяти участь. Отримав дозвіл і подався на конкурс. Якби я на той момент як військовослужбовець перебував на виконанні бойового завдання, фізично не мав би змоги цього зробити. Нині є мільйон чоловіків і жінок, які перебувають у лавах Сил безпеки і оборони. З них умовно 70% служать за мобілізацією і теж мали б право реалізувати цю можливість. У мене немає відповіді на це запитання, і не знаю людини, яка скаже вам правильну відповідь. Про це треба дуже добре подумати.
— На вашу думку, на держслужбу варто широко залучати ветеранів. Як це можна реалізувати? Чи йдеться про те, що це буде регламентованою перевагою для конкурсанта?
— Скажу суб’єктивну точку зору як формальний ветеран 2014—2017 років. Я не мав преференції під час вступу на державну службу як ветеран. Але мій досвід бойових дій не йде в жодне порівняння з тим, що нині хлопці й дівчата переживають за один день в умовних Авдіївці, Бахмуті, Куп’янську. Але статус у нас однаковий: учасник бойових дій. Тож, гадаю, це має бути більше соціальна робота, а не преференції. Тому що приклади позитивної дискримінації, я не переконаний, що мають працювати. Нам знову потім у черговому звіті SIGMA напишуть про транспарентність. А ось тим, що на державній службі справді є достатньо багато вакансій і кадрові служби мають пропонувати їх ветеранам, особливо нині, коли є специфічний момент прийняття на посаду і нема відновленої конкурсної процедури, мені здається, треба максимально скористатися.
— Тобто більше рекламувати державну службу для ветеранів?
— Так. Особливо зараз в дуже багатьох передових громадах є спеціальні підрозділи, які займаються соціалізацією ветеранів. Мені здається, вони елементарно можуть брати дані про наявність вакансій на державній службі і їх пропонувати.
— У різних заявах людей із влади постійно наявна суперечність між тим, що в Україні дефіцит робочих кадрів, люди не йдуть на держслужбу, а з іншого боку, — що потрібна оптимізація і скорочення. То нам потрібно більше чи менше людей на держслужбі?
— Є достатньо чутливі посади, які треба заповнювати. Окремі міністерства виходять на рекрутингові процеси. Не можна поміряти середню температуру в державній службі. Є високодефіцитні позиції, на які треба залучати кадри, а є прифронтові території, і там справді проблеми з кадрами. Загалом якщо резюмувати, один з ефектів від реформи оплати праці полягає в тому, щоб зробити державну службу конкурентною. Але я повністю погоджуюся із Президентом і Прем’єр-міністром, які говорять, що нині ми скоротили вакансії під час реформи з оплати праці. Наступний крок після того, як ми завершимо аудит HRMIS і зможемо його реалізувати, — треба буде дивитися функціо-нал. І можливо, треба подумати про те, що деякі органи, територіальні підрозділи, функції треба оптимізувати.
— Із досвіду західних країн, на які ми рівняємося у плані реформи державного управління, яка кількість державних службовців для України валідна?
— Залежно від моделі державної влади. У багатьох європейських країнах держслужбовці — це і службовці органів місцевого самоврядування, десь держслужбовці в нашому розумінні, в окремих це ще і працівники бюджетної сфери, а в деяких це взагалі тільки працівники центральних апаратів, тому важко про це говорити. Але загалом в нас не якісь завищені показники щодо кількості населення. Знов-таки, ми зараз у стані війни, у нас є функціонали, які збільшуються, а є ті, що об’єктивно зменшуються. Є територіальні підрозділи, які просто вже не можуть виконувати функції, тому що території втрачено. І загалом я б казав про те, що треба передусім дивитися на функціонал.
— Ви згадали, що Ukraine Facility містить державне управління. Можна докладніше?
— Три показники. Ukraine Facility передбачає, що ми виконуємо якісь часові показники і отримуємо наступний транш. Згідно із цією програмою, законодавча підготовка відновлення конкурсів має відбутися у другій половині 2025 року, а відновлення самої конкурсної процедури — 2026-го, також є реформа оплати праці й упровадження HRMIS (відповідно 2025-й та 2026 рік).
— Доки триває війна, міжнародні партнери концентрують свою фінансову допомогу саме на питаннях оборони, макрофінансової стабільності й екстреної допомоги переселенцям та біженцям. Чи готові нині партнери фінансувати реформу держуправління?
— Торік, коли ми виходили на рішення про кандидатство в ЄС, яке в подальшому під час переговорного процесу потребуватиме людей з іноземною мовою з відповідною профільною освітою, ми говорили про те, щоб запровадити для групи переговірників, як було щодо фахівців з питанням реформ, бюджетну підтримку. Але не знайшлося підтримки — «це загальна підтримка України, а ви вже самі собі вирішуєте, як буде». Тобто думаю, що ми вирішуватимемо це самостійно, в межах тих коштів, які буде в нас консолідовано в державному бюджеті. Там справді має бути конкурентна зарплата, бо це та ситуація, де точно бракує кадрів.
— Уже більш як три роки засідання уряду проходять без преси, а з початком повномасштабної війни з метою безпеки вони взагалі відбуваються не онлайн, а інформація про них з’являється лише із часом. Чи розглядають варіанти повернення до більш класичних форматів (онлайн, доступ до кулуарів)?
— Це питання розглядають. Ми б хотіли, але з погляду безпеки нині цього не можна зробити. Адже присутність в одному місці всіх членів уряду дуже спокуслива для ворога.
— Коли вас призначили, в інтерв’ю нашому агентству ви сказали, що маєте надію допрацювати до кінця повноважень чинної Верховної Ради. Через війну цей термін невідомий. Не думали залишити уряд?
— Коли я давав згоду бути членом урядової команди, був свідомий того, що після цього всі мої бажання залишаються за цими стінами. Але якщо ми говоримо про якісь особисті внутрішні речі, звичайно, що після кожної втрати свого колишнього побратима чи когось із родичів є велике бажання зробити щось фізично, а не тільки як член уряду. Але ні, хочеться допрацювати до закінчення каденції Верховної Ради.
— Які три головні завдання, що ви ставите перед собою на 2024 рік?
— Завершити реформу оплати праці. Це, гадаю, топзавдання, тому що зараз ми працюємо зі змінами до бюджету, у Верховній Раді перебуває урядовий законопроєкт №8222, який ще чекає на друге читання. Також дуже хочеться підготувати законопроєкт про центр уряду, тому що це мегавиклик з усіх завдань. І третє: якщо говоримо про професійні речі, звичайно, хочеться, щоб міністерства і ЦОВВ зайнялися тим, чим мають займатися, щоб ми привели їхню реальну структуру до того, що має бути, а не так, як є. Тобто щоб міністерства формували політику, а центральні органи її реалізовували.
Єгор ШУМІХІН,
Інтерфакс-Україна