ДИЛЕМА
Обговорення проекту закону «Про об’єднання територіальних громад» викликало зливу запитань, на які не завжди знаходилася відповідь
Примара децентралізації державної влади блукає нашими теренами вже тривалий час. Вона стукає в двері, нагадує про себе численними фактами неефективності, а то й неможливості існувати по-старому, коли за величезної подрібненості бюджетних коштів (а в нас нині понад 12 тисяч місцевих кошторисів!) до конкретної людини, яка живе в маленькому селі, потрапляє хіба що ламана копійка.
— Десять років балачок про те, як конституційно передати владу на місця, спливли намарне, — такими словами проанонсував чергову спробу зрушити з місця цю, здається, вже майже безперспективну справу Олександр Омельченко, голова Комітету Верховної Ради з питань державного будівництва та місцевого самоврядування на «круглому столі», який відбувся днями. І додав: — Здається, все знаємо, все вміємо, та не робимо. Ось і виходить, що за останні десятиріччя централізація влади в нашій країні стала більшою, ніж була до набуття незалежності. Треба зрештою зважитися і з чогось розпочати…
Такою точкою відліку мала б стати повноцінна адміністративно-територіальна реформа, та її проведення традиційно відкладається «на потім»: бракує коштів і політичної волі, консенсусу центру та територій, заважають чергові вибори або ще щось. То, можливо, варто вдатися до поступовості й зробити перший рішучий крок до змін — посилити спроможність дрібних громад через поєднання економічно сильніших і слабших?
Це зокрема має на меті законопроект №9590 «Про об’єднання територіальних громад», переданий урядом у порядку законодавчої ініціативи до Верховної Ради наприкінці минулого року.
Аргументи «за»
Сергій Романюк, директор департаменту Міністерства регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ, яке є розробником згаданого законопроекту, пояснив, що документ узагальнив багаторічний досвід — як позитивний, так і негативний, зокрема невдалу спробу проведення Ірпінського експерименту в Київській області.
Фахівці проаналізували практику просторового розвитку 100 країн і дійшли висновків, що чим менша громада, тим більша її дотаційність. У таких малонаселених пунктах немає важелів розвитку, а громадянам проблематично одержати належні соціальні послуги. Це актуально і для України, де з понад 10 тисяч сіл у 9,5 тисячі проживає менше 300 осіб.
Проектанти визначили головні умови укрупнення громад: об’єднуються лише ті, що розташовані поруч, до центру такої нової адмінтеродиниці від усіх її складових має бути не менше 30 км. Ідеться лише про добровільне об’єднання, територія нового утворення не порушує нинішніх меж, не допускає анклавів тощо. Держава обіцяє підтримати тих, хто зголоситься на нову модель управління.
Важливим кроком на шляху до територіальної реформи першого рівня називають проект і експерти Ради Європи, її Генерального директорату ІІ, однак надають свої застереження, які висловив на засіданні «круглого столу» експерт Програми РЄ «Посилення місцевої демократії та підтримка реформ місцевого самоврядування» професор Сорбонни Жерар Марку: вже в самій процедурі, яку пропонує законопроект, криється гостра суперечність між добровільністю об’єднання, з одного боку, а з другого — наявністю плану, за яким таке об’єднання має відбуватися.
Жорстко чи «по-м’якому»?
У тому, що «м’який» варіант реформи адмінтерустрою, до якого вдалися свого часу французи, агітуючи своїх співвітчизників до добровільного об’єднання дрібних комун, нам не підходить, переконаний директор Інституту громадянського суспільства, експерт Програми РЄ Анатолій Ткачук. Він каже, що наші громадяни потребують кращого рівня послуг, держава гостро прагне ефективного соціального та економічного управління територіями, а ділові люди сподіваються, що зменшення структур на місцях поліпшить інвестиційний клімат, прибере зайві перепони на шляху до утвердження малого і середнього бізнесу. А отже, треба діяти рішучіше.
Не поділяє цієї думки Головне науково-експертне управління Верховної Ради, фахівці якого небезпідставно завважують, що автори законопроекту №9590 «закладають у концепцію помилкове уявлення про юридичну природу та порядок об’єднання територіальних громад», тобто порушують важливі конституційні засади місцевої демократії.
Адже за Основним Законом нашої держави система територіальних громад та утворених ними органів місцевого самоврядування перебуває в нерозривному зв’язку із встановленою в ч. першій ст.133 цілісною системою адміністративно-територіальних одиниць, і виривати її з контексту не можна. Неконституційними експерти називають і багато інших позицій згаданого законопроекту. Тож їхній вердикт вельми жорсткий: «за результатами розгляду в першому читанні законопроект доцільно відхилити».
Толерантнішим був відомий фахівець із питань містобудівництва та просторової організації влади професор Володимир Нудельман, запропонувавши розглянути проект закону «Про об’єднання громад» у першому читанні із подальшим доопрацюванням, врахуванням думок якомога ширшого загалу. «Це один із доленосних законів за час незалежності, і для його ухвалення та впровадження життєво необхідний політичний консенсус», — завважив експерт.
Більше конкретності, панове!
Та вочевидь мають рацію й ті, хто каже, що ухвалення «сирого», недосконалого закону гірше, ніж його неприйняття взагалі. Аргументів для цього більш ніж достатньо. Фінансовий експерт Ірина Щербина каже, що «слабкою ланкою» законопроекту залишається неконкретність механізму державної підтримки об’єднаних громад (до речі, в Естонії під час такої реформи центр виділив по 500 крон на душу населення). Якщо їхні відносини з центральним бюджетом не будуть прямими, запитує вона, то навіщо тоді «город городити»?
Всеукраїнська асоціація сільських та селищних рад також застерігає від механічного злиття п’яти-дев’яти сіл і вже звернулася до парламенту з ініціативою не дрібнити проблему адміністративно-територіального устрою, а ухвалити повноцінний закон щодо цього.
Не заперечує потреби об’єднання дрібних громад і Всеукраїнська асоціація районних та обласних рад, наголошуючи на наданні конкретних преференцій тим, хто зголосився на укрупнення. Приміром, у Латвії, Данії, інших країнах, завважує її керівник, голова Харківської обласної ради Сергій Чернов, новоутворення отримували 10—20% дотації до бюджетів протягом першого року. Важливо, каже він, щоб у майбутньому законі були виписані процедури не лише вступу, а й виходу з об’єднаних громад.
Про те, що закон про адміністративно-територіальний устрій свого часу вже був прийнятий, але заветований тодішнім президентом, учасникам дискусії нагадав Юрій Ключковський, заступник голови Комітету Верховної Ради з питань державного будівництва та місцевого самоврядування. Причина тодішньої невдачі, за словами народного депутата, нагадує нинішню: не можна вирішувати питання об’єднання громад, не визначивши, що таке власне адміністративно-територіальна одиниця. За українською Конституцією, це лише люди, громада, а не відповідна територія. А в Польщі гміну розглядають водночас і як населення, і як територію.
Тож, наголошує політик, логічно було б передусім ухвалити закон про адмінтерустрій, або хоча б законодавчий акт про вирішення питань адміністративно-територіального устрою.
Отже, в «сухому залишку», як жартують учені, маємо два категоричних за своєю сутністю висновки. Перший: закон треба приймати, бо без змін далі нікуди. Другий: якщо ми ухвалимо такий недосконалий законодавчий акт, то буде ще гірше. Який із них переважить, покаже час.
ПРЯМА МОВА
Павло МАТВІЄНКО,
голова Запорізької обласної ради:
— Cтавлення керівників органів місцевого самоврядування та місцевої виконавчої влади нашої області до проекту цього закону неоднозначне. Передусім тому, що реформування територіальних громад може призвести до погіршення умов та якості надання послуг населенню.
Відсутність розвиненої мережі автодоріг між віддаленими селами, сталого пасажирського автосполучення, оптимізація мережі медичних та шкільних закладів тощо на цей час не сприятимуть ініціюванню населенням або сільрадами питання щодо об’єднання територіальних громад.
На наш погляд, до критеріїв утворення нових громад слід віднести регіональні особливості розселення та тенденції його відтворення, міграційні потоки. Потребує додаткового опрацювання питання щодо вдосконалення роботи підприємств, які є наповнювачами бюджетів сільрад у частині розрахунків з місцевими бюджетами.
З огляду на це варто запровадити пілотний проект з реалізації норм запропонованого законопроекту на базі окремого регіону та надати певний час для проведення роз’яснювальної роботи серед населення та відповідних фінансових розрахунків.
З конкретних пропозицій виокремлю необхідність скоротити відстань від адміністративного центру об’єднаної територіальної громади до найвіддаленішого населеного пункту з 30 км до 10 км , включити райради разом з райдержадміністраціями до участі у процесі формування нових громад та до складу ліквідаційної комісії.
ОКРЕМА ДУМКА
Валерій ТОЛБАТОВ,
заступник голови
Сумської обласної ради:
— Справді, питання вдосконалення адмінтерустрою та створення вільних, розвинутих громад і сильного місцевого самоврядування є невідворотним і потребує вирішення.
Загалом законопроект «Про об’єднання територіальних громад» закладає достатньо логічні алгоритми та механізми його реалізації. Однак у ньому бракує деяких вкрай важливих ланок щодо подальшого функціонування органів місцевого самоврядування, виконання місцевих бюджетів і сплати податків у новоутвореній громаді від дати її започаткування до формування нових органів після виборів.
Навіть за умови узгодження всіх суперечливих питань щодо змісту законопроекту в прикінцевих та перехідних положеннях слід передбачити термін набрання чинності через півроку-рік після опублікування та однозначно не раніше, ніж після внесення змін до всіх пов’язаних з ним законів. Інакше це спричинить значну кількість правових, організаційних, фінансових проблем .