Голова Верховної Ради України
Володимир ЛИТВИН
Якщо відшукувати у сучасному політичному тезаурусі зразок плідних смислових переакцентацій, то найбільш наочним прикладом буде, очевидно, переосмислення поняття "регіоналізм". Ще 10 - 15 років тому з цим поняттям, принаймні на пострадянському просторі, асоціювалися переважно побоювання й тривоги. Нині у ньому вбачається методологічний ключ до осмислення викликів ХХІ століття й пошук адекватних відповідей на них. З процесом регіонального структурування світового, національного, етнополітичного простору пов'язуються надії на активізацію людського потенціалу, пожвавлення демократичних процесів, стимулювання європейської інтеграції. Вже нині "Європа регіонів" наочно демонструє становлення нового різновиду політики, грунтованої на стимуляції активності на рівнях, вищих і нижчих за національні. І часткова передача суверенітету на ці рівні - наднаціональні й субнаціональні - нікого не лякає.
Основний стимул для переосмислення концепту регіоналізму й регіоналізації створила нова культура глобалізму, базована на усвідомленні: наш світ єдиний і все в ньому взаємопов'язане. Можна розглядати планету Земля як живий організм, можна як екосистему чи всеохопний економічний консорціум - в кінцевому рахунку її ресурси не безмежні, а загрози мають тенденцію до наростання й "горизонтального" поширення. Отже, якщо людство хоче вижити, воно повинне постійно відшукувати нові резерви для активізації соціального капіталу. Сумний досвід ХХ століття показав, що ані рецепти "директивного ощасливлення" згори, ані войовничі спроби "перемалювання карт" знизу не стимулюють суспільну енергію, а навпаки, породжують управлінський хаос і криваві конфлікти. Шукати базу для порозуміння доцільно на рівні, співмірному запитам конкретної територіальної громади, там, де найлегше формуються структури громадянського суспільства. Саме таким є мезорівень - рівень регіону, який має, як правило, спільне минуле, відлагоджену систему економічних, комунікаційних, культурних зв'язків, спільні ментальні риси. Мистецтво політики якраз і полягає в тому, щоб процес регіонального структурування національного й етнополітичного простору органічно узгоджувався із загальносвітовими тенденціями творення інтегрованого світу й універсалістських ціннісних систем.
Передбачаю зливу заперечень: поки що існує лише глобалізований світ, а не універсальне глобальне співтовариство. Бурхливий розвиток інформаційних та комунікаційних технологій не зняв, а навпаки, загострив проблему нерівності в усіх її аспектах - економічному, екологічному, культурному, релігійному, а відтак і проблему сепаратизму й іредентизму. Чи варто за цих умов саме на шляхах оновленого регіоналізму відшукувати універсальні методологічні критерії забезпечення успішного саморозвитку соціумів? І чи придатне це гранично розмите й полісемантичне поняття для окреслення кола інтересів і пріоритетів, здатних консолідувати людей навколо ідей самодостатності, економічного суверенітету, культурної ідентичності?
В українських умовах логіку подібних сумнівів легко зрозуміти і в якійсь частині навіть поділити. Ще зовсім недавно поняття "регіоналізм" у нас однозначно ототожнювалося із відцентровими тенденціями й сепаратизмом, а страшилки "розколу" надали йому мало не демонічного забарвлення. Чіткому окресленню цієї категорії стоїть на заваді й розмитість поняття "регіон": ним в Україні прийнято позначати і фізико-географічну область, і адміністративно-територіальну одиницю, і міждержавне об'єднання, і "уявне" (як андерсонівська нація) співтовариство. Історично сформовані регіони мають різну природу і доволі відмінну, навіть різноспрямовану, шкалу ідентичностей. Значна складова регіональної специфікації лежить у ірраціональній площині, формується на основі міфів та узвичаєних стереотипів.
Все це так, але погодьмося: регіон - найбільш придатний термін на означення критеріїв територіальної організації соціумів, і саме відносна розмитість створює певні зручності для його розширеного застосування. У тезаурусі соціогуманітаристики немає більш адекватного поняття для з'ясування механізмів горизонтальної взаємодії й взаємозалежності. Зрештою, саме регіон найбільш придатний для ролі самоврядної територіальної спільноти. До того ж нас у даному разі цікавить не регіон як географічна й суспільна субстанція, а регіональний підхід як метод і регіоналізм як узагальнююча категорія. А сам регіон осмислюється не стільки як територія, скільки як співтовариство людей із виробленими упродовж тривалої історичної еволюції механізмами відтворення, груповою ідентичністю, правовими та етичними нормами.
Потреба у розширенні сфери застосування концепту регіоналізму диктується загальною переорієнтацією сучасної науки на поглиблене дослідження проблем простору, яке зазвичай вкладається у формулу "просторового повороту". Ані класова стратифікація, домінуюча у радянському суспільствознавстві, ані етнічні пріоритети у пострадянських підходах не забезпечили вибудову раціональної шкали домінуючих у суспільстві цінностей, без якої немислиме наукове пізнання як таке. А відповідним чином структурований простір здатен досить чітко окреслювати предметне поле аналізу. Що ж до регіонального підходу, то він дає змогу формувати уявлення і про центр-периферійні відносини, і про регіональні різновиди політичної культури, і про устремління регіональних еліт.
Нашому поколінню випало жити у світі суцільної транснаціоналізації, яка є варіативним, суперечливим у своїй основі явищем. Постаючи у формі всеохопної глобалізації, вона водночас концентрує ресурси і децентралізує форми управління, уніфікує побут і диференціює потреби. Лінійний у своїй основі процес на наших очах вибудовує дивовижні ієрархії, руйнує усталені норми співжиття, формує інформаційні мережі, які невпізнанно змінюють життєвий простір людини.
На побутовому рівні глобалізація й регіоналізація сприймаються як протилежно спрямовані процеси, але насправді зв'язок між ними значно глибший і складніший. Глобалізація стимулює пошук "локальних ніш", в яких індивід інстинктивно шукає захисту від уніфікації й стандартизації. Водночас із втягненням у сферу глобалізації місцевих соціумів та локальних мереж радикально трансформуються звички, традиції, норми моралі, поведінкові стереотипи. Гібридний термін "глокалізація" і похідні від нього - глокальний конфлікт, глокальні структури - міцно усталилися у політичних словниках. А це означає, що істотному переосмисленню підлягають усі складники просторової взаємодії соціумів - від загальноцивілізаційних до вузьколокальних.
Регіоналізм у цьому контексті постає як універсальний термін із нейтральним з політичного погляду змістом, який відбиває природне прагнення соціумів до використання переваг, які зумовлюються територіальним поділом ресурсів і культурним розмаїттям. У сучасному світі йому відводиться суттєва стабілізаційна функція - забезпечення оптимальних умов для саморозвитку регіонів та згладжування контрастів між ними. Дещо ускладнює універсальне застосування цієї категорії наявність у самому понятті "регіон" кількох відмінних "щаблів" - цим терміном може позначатися і провінція окремої держави, і наднаціональний політичний організм. Для більш чіткого окреслення "простору імені" застосовується поняття "новий регіоналізм" - на означення принципово нового типу інтеграційних процесів, пов'язаних з утворенням міждержавних регіонів. Саме тут - фокус нового осмислення поняття, бо акцент робиться на поєднанні децентралізації й інтеграції як відповіді на виклики ХХІ століття.
Водночас зазнало помітних трансформацій і традиційне розуміння регіоналізму у внутрідержавному сенсі. Його вже не розглядають як щось маловартісне і не ототожнюють із сепаратизмом. І хоч усім зрозуміло, що у своїх крайніх проявах регіоналізм може переростати у сепаратизм, але у таких випадках він і повинен оцінюватися у відповідній шкалі "відцентрових" термінів.
Нове розуміння регіоналізму й регіональності орієнтоване на аналіз множинності структур і рівнів управління, мереж, потоків, відкритих кордонів та відповідний вплив на формування програм регіонального розвитку й локальних ідентичностей. При цьому заохочується й відбувається на практиці перерозподіл влади між центральними й регіональними рівнями на користь останніх. Це ніякою мірою не рівнозначне приниженню ролі національних держав - вони ще довго визначатимуть геополітичну структуру світу. Мова йде лише про перенесення акцентів на інші рівні взаємодії і у більш широкий економічний, політичний, культурний простір. І ширше - про осмислення тих нових явищ світ-системної конфігурації й соціальної стратифікації, які ставлять параметри цивілізаційного розвитку у пряму залежність від активізації усіх механізмів самоструктурування соціумів на різних рівнях і на всіх континентах.
Наголошую на цьому тому, що проголошений Україною політичний курс на інтегрування в європейські структури накладає на нас високі обов'язки. Він вимагає не тільки виявлення регіональних особливостей сучасних трансформаційних процесів, але й вироблення й послідовної реалізації такої регіональної політики, яка відповідала б основним параметрам організації центр-периферійних і міжрегіональних відносин у Європейському Союзі. Особливо маємо потурбуватися про цільові орієнтири, підпорядковані завданням активізації структур громадянського суспільства і створення мережі центрів регіонального розвитку на місцях.
Перехід країн Європейського Союзу від неокейнсіанських до неоліберальних моделей регіонального розвитку має стимулювати пошук нових підходів і до регіоналізації вітчизняного простору. Гомогенізація регіонів в ЄС уже не виступає в ролі рушія прогресу; головна увага звертається на конвергенцію регіонів, посилення європейської кооперації з вибудовою відповідної інфраструктури. Територіально-господарські системи не обмежуються політико-адміністративними кордонами і дедалі частіше виходять за їхні межі.
На жаль, доводиться констатувати, що у нашому вітчизняному політичному просторі бачення регіоналізму як рушійної сили саморозвитку ще не усвідомлюється належним чином. Про небезпеки регіоналізму говорять частіше, ніж про його переваги, а в поняття "регіональний розвиток" вкладається переважно проблема більш справедливого розподілу бюджетних коштів між регіонами-донорами та регіонами-реципієнтами. Упродовж усіх років незалежності Україні не тільки не вдалося виробити оптимальну модель регіональної політики, але й зафіксувати чітке визначення змісту основоположного для цієї сфери поняття. Досить зазначити, що у нашій Конституції про регіональну політику взагалі не йдеться, а окреслення цього напряму політики в Законі України "Про стимулювання розвитку регіонів" (2005 р.) надто абстрактне і не містить чіткого визначення об'єкта регіональної політики та її суб'єктів, якими в ідеалі мають виступати як держава, так і самі регіони. Не доводиться вже говорити про те, що в жодному з офіційних документів держави навіть не порушується проблема механізмів забезпечення партнерства у центр-периферійних та взаємодії у міжрегіональних відносинах, від чого прямо залежить поєднання інтересів, збалансування вимог соціальної справедливості та загальнодержавної ефективності, мінімізація диспропорцій у регіональному розвитку.
Фахівці-економісти розрізняють кілька функціональних форм регіональної політики - прогнозування, програмування й планування. Йдеться, по-перше, про наукове передбачення імовірних напрямів і параметрів розвитку конкретного регіону, по-друге, про цілеспрямоване втручання держави у розвиток регіону із визначенням послідовності певних кроків і встановленням термінів, по-третє, про перелік джерел фінансування, виконавців тощо. На жаль, навіть сформована на основі цих вимог Генеральна схема планування території України, затверджена відповідним Законом у 2002 р., не стала тим, чим повинна була стати - своєрідним бізнес-паспортом країни й орієнтиром на тривалу перспективу. Заплановане у ній масштабне здійснення структурних перетворень з опорою на реконструкцію й технічне переоснащення підприємств, підвищення наукоємності й технологічності промислової продукції, забезпечення зайнятості тощо не відбулося, що наочно довели безпрецедентні масштаби фінансово-економічної кризи 2008 - 2009 рр. Як зазначалося у розробленій інститутами НАН України Національній доповіді "Соціально-економічний стан України: наслідки для народу та держави" (2009), складна ситуація стала наслідком не лише зовнішніх впливів, але й структурної деградації української економіки, сильної залежності від низькотехнологічних та сировинних галузей, застарілості виробничих активів реального сектора економіки. Йшлося і про відсутність інноваційного мислення та інноваційної культури в суспільстві, брак сучасних креативних знань.
Рівень усвідомлення нашими елітами нових ризиків і загроз, що випливають із диспропорційного, нераціонального розподілу ресурсів і загрожують соціальними збуреннями, подальшою деградацією і навіть колапсом соціальної інфраструктури у депресивних регіонах, не можна визнати задовільним. Те, що навіть у профілі відповідного міністерства проблеми регіонального розвитку об'єднані з проблемами будівництва, говорить само за себе. Зрозуміло, що в такій ситуації будь-який міністр займатиметься в першу чергу не доволі абстрактними проблемами перспективного розвитку регіонів, а нагальними проблемами фінансування будівництва, пільгових умов для інвесторів, землевідведення тощо. І зовсім не випадково в тональності виступів від міністерства проглядає теза про заохочення нерівномірного економічного зростання із забезпеченням сприятливих умов (шляхів сполучення й видів транспорту) для доступу громадян до місць економічної концентрації. Ідеться, отже, не про створення умов для забезпечення самодостатності депресивних регіонів, а про їхнє подальше знекровлення. Навряд чи ця ідея, закладена уже в проект Закону "Про основи державної регіональної політики", дістане схвалення громадськості.
Можна, зрозуміло, й далі зволікати із проведенням адміністративно-територіальної реформи - справа ця й справді складна, затратна і з великою інерцією відторгнення на місцях. Але вже настав час відверто визнати - нинішня модель територіальної організації в Україні безнадійно застаріла і не вписується в систему європейських підходів. Децентралізація влади, про яку так багато говорено на всіх владних рівнях, має стати не гаслом, а державною стратегією. І чим далі відкладатиметься практична реалізація перерозподілу фінансових і владних ресурсів з центру на місця за принципом субсидіарності з одночасною ліквідацією виконавчих структур обласних і районних державних адміністрацій і передачею влади органам місцевого самоврядування, тим складнішими виявлятимуться завдання мінімізації диспропорцій у регіональному розвитку. Поки що ж подекуди, зокрема у Києві, спостерігається зворотний процес посилення адміністративної вертикалі. Не обнадіює й обіцяне урядовою програмою на 2010 рік представлення у Верховну Раду у ІV кварталі нового законопроекту про адміністративно-територіальний устрій України. Навіть у разі ідеальної підготовки цього документа його прийняття може відбутися не раніше середини 2011 року. А через рік-два доведеться приймати новий Закон, оскільки, за прогнозом віце-прем'єра з питань регіонального розвитку В. Тихонова, реформа адміністративно-територіального устрою, з урахуванням підготовки громадської думки, стане реальною через 2-3 роки.
Гадаю, що настав нарешті час вивести проблему регіонального розвитку з абстрактного простору віддалених у часі проектів у практичне русло регіоналізації. При чому не в тому традиційно-радянському розумінні цього терміну, коли структура регіоналізації задавалася майже виключно стратегією "розміщення продуктивних сил", а в його новітньому баченні - як процесу створення економічного й політичного конкурентного середовища для виявлення резервів активізації місцевих ресурсів і людського потенціалу. Регіоналізація має розглядатися як антитеза надмірній централізації й спущених згори параметрів уніфікації. Важливо, щоб вона не замикалася в державних територіальних рамках, сміливіше освоювала простір транскордонного співробітництва. Регіональний підхід вимагає і серйозного переосмислення й врахування наявних етнічних, культурних, релігійних та інших проблем, традицій історичної пам'яті, формування регіональних ідентичностей в руслі поваги до інакшості й міжетнічної толерантності.
Чи знайде українська еліта достатньо сил, щоб переконати суспільство у необхідності радикальних, нехай і непопулярних, змін, покаже час. Поки що ж маємо потурбуватися хоча б про реальний план дій. Очевидно, що певну частину власників і деяку частину найманих працівників влаштовує ситуація невизначеності й навіть поглиблення хаосу: саме вона гарантує тіньові надприбутки. Олігархічні клани, зациклені на задоволенні власних інтересів і потреб, навряд чи перейматимуться проблемами людей, що змушені жити в небезпечних для здоров'я й життя, позбавлених достатньої виробничої інфраструктури регіонах або шукати застосування своїм силам поза межами країни. Те, що дальша поляризація в доходах і можливостях загрожує національній безпеці, а значить і їм самим, вони зрештою усвідомлять, але це може бути вже запізно. А отже, маємо наполегливо виробляти й пропагувати нову ідеологію трансформації суспільного розвитку, в якій своє місце мають знайти й проблеми забезпечення прийнятних стандартів життя в регіональному розрізі. Насамперед це стосується пошуку оптимальних співвідношень ринкових та державних регулюючих механізмів. Ілюзії щодо всемогутності ринку, який "сам все врегулює", життя розвіює на кожному кроці.
Наголошую: йдеться саме про ідеологічну стратегію, а не про написання чергових концепцій і програм. Маємо усвідомити, що світ на наших очах радикально змінюється, і, на жаль, не в кращий бік. В усіх країнах зростає дефіцит стратегічних ресурсів, погіршується екологічна ситуація, зростають загрози епідемій, активізується міжнародна злочинність. Проблеми конкурентоспроможності для кожної держави стають основоположними, а її здатна забезпечити лише постійна турбота про оновлення виробничих потужностей і технологій, орієнтація на нове знання, раціональна система управління. Україна ж неухильно скочується у периферійний простір капіталістичного світу, займаючи неймовірно низьке - 85-е місце за індексом людського розвитку (нагадаю, що станом на 1990 рік вона займала за цим показником 45-те місце з-поміж 173 країн). Розчарування неоліберальними ринковими реформами, особливо їх приватизаційною складовою, в суспільстві стає дедалі глибшим. Розраховувати на те, що лише зусиллями центру, навіть за умови зростаючої консолідації зусиль, вдасться радикально змінити ситуацію найближчим часом, не випадає.
Давно пора усвідомити: регіональне буття - саморегульована система, що має внутрішню логіку розвитку, з власними циклами піднесень, спадів, відновлень. Вертикальна система управління регіонами з жорсткою структурою ієрархій і субординацій створює певні зручності для чиновників, але її ефективність зворотно пропорційна затратності. До того ж така система створює майже безмежний простір для корупції. Ефективними сьогодні можуть бути лише ті організаційні форми, які вивільняють суспільну енергію, забезпечують відносну автономність і свободу у прийнятті рішень на всіх рівнях суспільної взаємодії. Новими організаційно-функціональними засадами регіональної політики мають стати субсидіарність і саморегуляція самодостатніх суб'єктів - з виключенням "верхівкового" адміністрування й бюрократичної заорганізованості. Лише за цих умов зможемо забезпечити ту активізацію соціального капіталу, яка поки що проглядається лише у мріях соціологів.
Отже, міняти треба всю систему взаємовідносин центру й регіонів на основі реальної, а не лише прокламованої децентралізації або хоча б деконцентрації. Винаходити тут свій, "український велосипед" зовсім не обов'язково - у світі вже давно ефективно діє методологічна парадигма регіонального саморозвитку. У її фундамент закладено розведення процесів організації згори й самоорганізації на місцях із трансформацією адміністративно-управлінських функцій держави у інтеграційно-координуючі. У політичному й науковому дискурсі постійно присутні проблеми створення прозорої системи взаємодії влади із бізнес-структурами та осередками громадянського суспільства, запобігання й протидії корупції, формування мереж громадянської освіти. Зрозуміло, що чим більшою є регіональна різнорівневість і різноспрямованість інтересів місцевих еліт, тим складнішими є завдання взаємоузгодження. Але коли цим цілеспрямовано займаються і в центрі, і на місцях, інерція регіонального відчуження у процесі спільної роботи легко долається.
У нас же теоретизація "внутрішньої геополітики" зводиться зазвичай до захмарних дебатів на теми федералізму/унітарності, "двох Україн", двопалатного парламенту, а практична робота зводиться до тиску на центр з метою вибивання дотацій і субвенцій. Програми й плани якщо й діють, то в межах часу, відведеного тій чи іншій урядовій команді. Із змінами на владному Олімпі (доволі частими) процес починається "з чистого аркуша". Не дивно, що десятки Законів і законодавчих актів, що стосуються механізмів дії місцевого самоврядування, суперечать один одному і не забезпечують ані правової, організаційної, фінансової автономії, ані належної дієздатності органів народовладдя на місцях.
Чимала роль у створенні раціональних моделей територіальної організації в Україні належить науковцям. Сьогодні ми вже можемо говорити про завершення концептуалізації регіоналістики як сукупності субдисциплін і наукових напрямів, які, кожна своїми методами, досліджують регіональне розмаїття. Як позитив варто відзначити те, що наша регіоналістика нарешті вийшла із сфери впливу економоцентризму - адже ще зовсім недавно поняття "регіональна наука" й "регіональна економіка" вважалися синонімічними. Значного прирощення наукових знань досягнуто у сфері історичної регіоналістики, яка фокусує поміж іншим увагу на проблемах дослідження еволюції й перспектив оптимізації адміністративно-територіального устрою. Успішно відшукує свою нішу у науковому просторі політична регіоналістика, щоправда, дещо надмірно зосереджена на аналізі регіонального виміру електоральних настроїв. Істотні зрушення намітилися у сфері дослідження регіональних ідентичностей і відповідних різновидів політичної й соціонормативної культури.
Тепер належить здійснити наступний крок, приділивши спеціальну увагу популяризації новітніх наукових підходів і розробці моделей, здатних істотно підвищити прогностичну функцію регіоналістики. Час, який виконавчі структури влади відводять на підготовку громадської думки до адміністративно-територіальної реформи, потрібно використати максимально продуктивно. По-перше, треба дохідливо роз'яснювати невідворотність реформування й небезпеку безкінечного відсування реформи "на потім". Не приховуючи складностей і ризиків, донести до свідомості широких верств громадян "ціну" реформи та її майбутній ефект. По-друге, звернутися до територіальних громад і структур громадянського суспільства із закликом реально включитися у підготовчий процес. Створити систему регіональних планувально-координуючих центрів (агентств регіонального розвитку) для вироблення моделей оптимізації, моніторингу громадської думки, розв'язання спірних та дискусійних проблем. По-третє, наполегливо відшукувати й накопичувати кошти, потрібні для реалізації реформи.
Одне з найважливіших завдань усіх рівнів влади - навчитися розмовляти з громадянами доступною мовою, апелювати до розуму, здорового глузду, патріотичних почуттів. Поки що діалог точиться переважно між політичними гравцями з різних таборів, які до того ж воліють не чути один одного. Непопулярні реформи (а в перерозподілі владних компетенцій і коригуванні територіальних схем навряд чи вдасться обійтися без певних втрат) потребують особливо точних механізмів впливу на настрої й уподобання. Тут надзвичайно важливо чесно говорити про співвідношення можливих тимчасових незручностей і перспективних вигод. Адже адміністративно-територіальна реформа, якщо її проводити не формально, а з розрахунком на радикальне оновлення, тією чи іншою мірою зачепить інтереси кожного.
Особливість реформ, особливо тих, які стосуються територій, полягає у неможливості забезпечити їх стовідсотковий позитивний ефект. У всякому оновленні щось звичне губиться, щось цінне втрачається. Але людство закостеніло б у примітивних суспільних формах, якби не вдавалося до ризикованих кроків. Досвід Європейського Союзу може слугувати показовим прикладом усвідомлення того, що без розв'язання проблеми диспропорцій у регіональному розвитку належний рівень інтеграції забезпечити неможливо. І хоч на цьому шляху далеко не все вдається, а компенсаційні та інші механізми вирівнювання потребують величезних затрат, завдання конвергенції регіонів ЄС на шляхах "нового регіоналізму" успішно вирішуються. Регіональні уряди та виборні ради у цілому ряді країн стали своєрідними лабораторіями політичних інновацій. Водночас політичні регіони виступають як базові об'єкти порівняльного аналізу, результати якого можуть мати універсальне застосування. Нове бачення регіоналізму конче потрібне й Україні, якщо вона справді бажає стати частиною об'єднаної Європи.
На двадцятому році незалежності Україні належить зійти нарешті з політичного роздоріжжя й визначитися: яку країну будуємо? Щось на зразок централізованої суперсистеми чи об'єднане на началах послідовної демократії співтовариство самодостатніх регіонів? Переконаний, що тільки на другому шляху вдасться включити на повну потужність механізми саморозвитку й активізації людського капіталу.