За чверть сторіччя існування незалежної України регіональна політика мала лише декларативно-юридичний характер. Фактично регіональний розвиток не здійснюється і після утворення у 2007 році окремого Міністерства регіонального розвитку і будівництва, в назві якого нині з’явився додаток «і житлово-комунального господарства» (Мінрегіон). Серед решти відомств це міністерство характеризується дуже широким профілем завдань. Його очолює шостий міністр, і воно основну увагу приділяло питанням будівництва і ЖКГ, але серед головних завдань цього міністерства має бути проблема регіонального розвитку країни.
Обгрунтоване районування
Серед гострих вітчизняних проблем регіонального розвитку — міжрегіональні диспропорції (несприятлива демографічна ситуація, велика різниця в розвитку областей, нерозвиненість об’єктів транспортної інфраструктури). Промисловість має вузьку спеціалізацію і структурну розбалансованість виробництва та асиметрію іноземних інвестицій в основний капітал. Наочні нераціональне використання людського потенціалу, зокрема деградація села, неадекватність територіальної організації влади та фінансова неспроможність більшості тергромад самостійно вирішувати питання належать до їхніх повноважень. Переважає стара галузева схема управління над територіальною, про що свідчить структура міністерств нинішнього Кабінету Міністрів. У різних секторах економіки України від 30 до 80% економічної активності відбувається в тіні, що призводить до відтоку з країни ресурсів і ставить у невигідне становище підприємства, що працюють легально.
Без використання географічних знань успішно розв’язати завдання регіонального розвитку майже неможливо. Що ж зробили представники суспільно-географічної науки у пізнанні й розв’язанні цих завдань? Вони сформулювали суть процесу регіонального розвитку та його концепцію. Цю систему управління подано у навчальному посібнику для магістрантів «Сучасні проблеми регіонального розвитку України». Крім того, суспільні географи проаналізували Єдину систему розселення населення України — опорних центрів розвитку і розміщення продуктивних сил, зокрема об’єктів сфери обслуговування. грунтовно вивчили обласні ринки праці і структури зайнятості працересурсного потенціалу.
З огляду на особливості функціонування різних міжгалузевих комплексів (агропромислового, лісогосподарського тощо) географи обгрунтували нові територіальні форми організації життєдіяльності населення за ринкових умов, зокрема це регіональні господарські комплекси та кластери, підприємницькі мережі, індустріальні округи. Також уперше видано Національний атлас України, виявлено проблемні території, встановлено головні чинники депресивності сільських місцевостей.
Крім того, географи обгрунтували перспективну схему макросуспільно-географічного районування України — наукову основу для організації майбутніх дев’яти губерній (міжобласне адміністративне утворення з 2—3 областей). Це Столична губернія з Київським округом, Центральна, Слобожанська, Донецька, Придніпровська, Причорноморська, Подільська, Карпатська та Волинська. В їхніх межах здійснено оцінку трансформації структури господарства України, обгрунтовано галузі перспективної спеціалізації людської діяльності, опрацьовано методику виділення мікросуспільно-географічних районів — бази для встановлення меж територіальних громад, які нині існують лише на папері, але не відображені на місцевості й не оформлені адміністративно. Крім того, вивчено і змодельовано шість промислових агломерацій України.
По-новому потрібно поглянути і на Закон України «Генеральна схема планування території України» від 2002 року, в якому оформлено відновлене територіальне планування у містобудування. Академік Володимир Литвин вважає, що згадана Генсхема не стала своєрідним бізнес-паспортом країни і орієнтиром на тривалу перспективу. Але необхідно відновити «громадянство» районних планувань та планувальні майстерні у науково-проектних установах, обновити і схвалити будівельні норми та правила забудови міських і сільських територій.
На часі реалізація другого етапу адміністративної реформи — удосконалення місцевих адміністрацій та терорганів центральної виконавчої влади (децентралізація влади) після першого етапу — скорочення чиновницького апарату. Суспільні географи пропонують чіткий ієрархічний розподіл управлінських функцій і перерозподіл штатних посад на користь місцевого і локального рівнів. Особливої уваги заслуговують міста-мільйонники, великі міські поселення та агломерації, які повинні стати опорними центрами (локомотивами) регіонального розвитку.
Чітка ієрархія органів на місцях
У практиці держуправління потрібно використовувати результати суспільно-географічних напрацювань. Якщо хочемо інтенсифікувати регіональний розвиток країни, слід невідкладно розв’язувати такі завдання.
Зокрема, Кабінетові Міністрів України слід схвалити сітку макросоціально-економічних районів України і на цій основі удосконалити її адміністративно-територіальний устрій на тривалий період. Оперативного розв’язання від Мінрегіону потребує здійснення постійного моніторингу соціально-економічного та екологічного розвитку територій (областей, міст-мільйонників, спеціалізованих і регіональних кластерів тощо), забезпечення належної експертизи стратегій регіонального розвитку областей, великих міст, господарських агломерацій та макросоціально-економічних районів (до складу експертних комісій залучити також провідних фахівців з економічної та соціальної географії, які добре розуміються на просторовій диференціації людської діяльності в Україні). Мінрегіон має також узагальнити наукові розробки з удосконалення адміністративно-територіального устрою України щодо створення нових теродиниць — губерній, удосконалити в окремих випадках межі областей і адміністративних районів та виділити в сільській місцевості тергромади (їх слід виділити в містах, де немає адмінрайонів). Після узгодження з Адміністрацією Президента України схему адміністративно-територіального устрою подати для затвердження Кабінету Міністрів.
Мінрегіон має створити чітку ієрархію органів державного і самоврядного рівнів управління: регіонального (губернії та їх області), локального (адміністративні райони) і місцевого (тергромади) — їхніх функцій, прав та обов’язків. Слід удосконалити методику розподілу держбюджету по адміністративно-територіальних одиницях з урахуванням потреб депресивних і відсталих територій; регіони всіх рівнів, держуправління, їхні органи місцевого самоврядування повинні мати 50—60% обсягу держбюджету. Пора реальну владу і відповідальність за щоденне життя людей передати тергромадам за умови координації їхньої діяльності райдержадміністраціями.
Микола ПІСТУН,
доктор географічних наук
для «Урядового кур’єра»
КОМПЕТЕНТНО
Триває пошук правил гри
Вікторія КОВАЛЬОВА,
«Урядовий кур’єр»
Сьогодні більшість експертів вважає, що децентралізація влади — єдиний спосіб зберегти цілісність України.
У порядку денному перезавантаження України, сформульованому масовим протестним рухом її громадян з епіцентрами на євромайданах у Києві та регіонах країни, стало питання налагодження нових взаємин між державою і представниками територіальних утворень, що перебувають під її юрисдикцією, зауважує Тетяна Голікова, старший науковий співробітник держустанови «Інститут економіки та прогнозування НАН України».
За її словами, це питання долає регіональні, мовні, етнокультурні, конфесійні й інші соціально-демографічні розбіжності серед населення країни. Україна — не перша і не остання країна у світі, де триває пошук правил гри між державою і регіонами. Розв’язання цієї проблеми ускладнюється тим, що майже не залишається місця для прямих запозичень стороннього досвіду, оскільки такого роду правила гри мають переважно ексклюзивний характер. Водночас людство шляхом багатовікових проб і помилок виявило певні загальні принципи і конкретні механізми плідних дій у налагодженні таких контактів. Йдеться, зокрема, про місцеве самоврядування, про Європейську хартію, яку, до речі, було ратифіковано Верховною Радою України ще у 1997 році. Завдання оновлюваної Української держави полягає у тому, щоб адаптувати ці інституціональні здобутки до «місця і часу».
Тетяна Голікова констатує, що в Україні питання належного впорядкування відносин між державою і територіальними утвореннями всередині країни тривалий час відтерміновувалося підвищеною активністю держави у напрямі власної розбудови. Проте жодна країна у світі не вправі уникати відповідальності за стан розвитку терутворень, які перебувають під її юрисдикцією і виступають середовищем життєзабезпечення її населення. Ця обставина є звичайною нормою поведінки цивілізованої держави як гаранта збереження територіальної цілісності та її пріоритетною функцією у періоди докорінного злому старого і формування нового суспільного ладу.
Нинішня модель організації вищезазначених відносин себе вичерпала не менше, ніж відповідна модель організації економічного життя українського суспільства. Історія свідчить, що саме під час радикальних суспільних перетворень країна зазнає найбільших територіальних перенапруг, а некеровані дезінтеграційні процеси спричиняють багато бід для народу.
Тетяна Голікова підсумовує, що незавершеність пострадянського перехідного періоду у житті українського суспільства не залишає місця для реалізації довгострокової стратегії щодо розвитку територіальних утворень субнаціонального рівня і нерідко спонукає вдаватися до «ручного» управління, діючи «за обставинами». Проте саме така поведінка держави приглушує проблеми життєзабезпечення цих утворень, і виникає своєрідне «зачароване коло», вихід із якого можливий лише за наявності політичної волі до узгодження інтересів держави і терутворень субнаціонального рівня. Результатом цього мають стати правила гри, що здатні реально впливати на перебіг процесів територіального розвитку в інтересах загальнонаціональних та місцевих.