Класична революційна формула, за якою верхи не можуть, а низи не хочуть, призвела до відомих всім подій, що сфокусувалися на київському Майдані, а згодом, передусім на тлі іноземної агресії, набули інших протестних форм у різних частинах нашої країни. Одна з вагомих причин такого суспільного загострення — надмірна централізація влади.
З цією думкою погоджується наш поважний співрозмовник — американський економіст і політик, знаний у світі своїм застосуванням інструментів теорії ігор (математична теорія ухвалення рішень) до економічних і політичних проблем. Пан Маєрсон — прихильник децентралізації політичних систем, активно досліджує ці процеси в різних країнах. Із 2005 року він періодично співпрацює з вищими особами нашої держави в питаннях децентралізації і розширення повноважень територій.
Цього року Роджера Маєрсона спеціально запросили взяти участь у ІІ Форумі місцевого самоврядування та всеукраїнській конференції «Місцеве самоврядування — основа сталого розвитку України», які відбулись за сприяння Програми Ради Європи «Посилення інституційної спроможності органів місцевого самоврядування в Україні». Скориставшись слушною нагодою, ми попросили професора відповісти на запитання «Урядового кур’єра».
.jpg)
— Дуже приємно, що ви — відомий економіст зі світовим іменем, Нобелівський лауреат — не залишилися осторонь нинішніх гострих проблем в Україні, зокрема підготовки і проведення реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади. Виступаючи на форумі у Львові, ви застерегли наших реформаторів: «Нація може бути послаблена надмірною централізацією так само, як і надмірною децентралізацією». У чому, на вашу думку, криється розумний баланс?
— Надмірна централізація може послабити націю за умови, коли вся влада зосереджується в правлячій коаліції, що сконцентрована в столиці, проте вона не має належної підтримки в окремих частинах країни. Національне законодавство може втратити силу в регіонах, де місцеві лідери почуваються відчуженими від загальної політичної системи.
Натомість демократична децентралізація змушує керівництво держави ділитися владою з авторитетними місцевими лідерами. Надання таким місцевим лідерам частки влади в політичній системі робить державу сильнішою, бо це гарантує, що в кожній частині країни є місцеві чиновники, зацікавлені та спроможні мобілізувати тамтешнє населення на підтримку загальнодержавних інтересів.
З іншого боку, необмежена невмотивована децентралізація також може послабити націю і призвести до ситуації, коли місцеві чиновники ігноруватимуть національне законодавство.
Розумний баланс криється в правильному розподілі державних витрат через бюджети національних, регіональних і місцевих органів влади. Сильний національний уряд має контролювати значну частку державних коштів, проте регіональна та місцева влада також повинні мати чіткі бюджети, які робитимуть їх відповідальними за значну частину державних витрат.
Приміром, у деяких успішних країнах національний уряд може контролювати майже 60% усіх державних витрат, а решта 40 — розподілені між автономними бюджетами місцевих і регіональних органів влади.
Національне законодавство має бути вищим на всіх територіях країни, і жоден регіон не повинен мати привілеїв, яких немає в інших регіонів. Водночас жоден чиновник не повинен мати повноважень, які заважали б місцевим виборним лідерам чесно служити своїй громаді.
Обмеження на рішення місцевих і регіональних органів влади мають застосовувати тільки за згоди кількох незалежних осіб національного уряду. В Америці, приміром, федеральні прокурори можуть ініціювати звинувачення проти місцевих чиновників, проте ці звинувачення не матимуть ніякого ефекту, доки їх не затвердить у суді незалежний федеральний суддя.
Згідно з Конституцією України, більшість у Верховній Раді може призначити нові вибори для місцевого або регіонального органу влади — це хороший спосіб, щоб гарантувати верховенство національного права.
— Чи поєднуються поняття «місцевий патріотизм» і «відповідність дій місцевої влади національному законодавству»? Можливо, згадаєте приклад з американської практики.
— Так. Можна і потрібно дотримуватися законів і Конституції та водночас бути чесним і підзвітним своїм виборцям місцевим політиком, бути патріотом своєї землі. Для цього національний уряд має забезпечити підзвітність місцевих органів влади місцевим виборцям.
Національний аудит рахунків органів місцевого самоврядування та національне переслідування місцевої корупції може виконувати цю функцію. В Іллінойсі, де я живу, з ініціативи федеральної влади окремих губернаторів засудили за корупцію, і виборці нашого міста підтримали такі федеральні дії.
Після того, як губернатора заарештували, влада перейшла до інших обраних на місцях керівників. Зрештою, громадянам у будь-якому регіоні слід очікувати, що в їхніх інтересах працюватимуть і місцевий, і національний уряди.
— Які економічні важелі найкраще сприяють міцності держави — кооперація, міжсекторне співробітництво, спільна інвестиційна політика територій тощо? Як така об’єднуюча складова повинна відображатися в загальнонаціональних планах і програмах?
— Як я вже говорив, місцеві та регіональні органи влади загалом могли б розраховувати на контроль за майже 40% усіх державних витрат у країні. Проте питання розподілу обов’язків між центром, регіональними і місцевими органи влади набагато складніші. Хороший підхід — запозичення загальної адміністративної практики інших успішних країн. Справа в тому, що виборні посадові особи на кожному рівні уряду повинні мати достатні владні повноваження, щоб служити своїм громадам, зокрема місцеві виборні посадові особи мусять мати певний вплив та відповідальність за місцеву поліцію. У демократичному суспільстві сили безпеки не гарантують безпеку і правопорядок у регіоні, де вони не мають місцевої політичної підтримки.
— Відомо, що легітимність реформи, запропонованої урядом, можуть узяти під сумнів, якщо не буде публічного розуміння, широкого обговорення та сприйняття запланованих дій. Що ви порадите, аби запобігти цьому?
— Найпростіший план децентралізації, який я рекомендував би, — дозволити місцевим і регіональним радам вибрати керівників місцевої виконавчої влади, а президент міг би ефективно здійснювати децентралізацію, просто делегуючи свої конституційні повноваження з виконавчої влади тим радам, які вже існують.
Звісно, ефективна реформа децентралізації вимагає конституційних поправок та ухвалення Верховною Радою відповідного законодавства. Народні депутати України мають бути кровно зацікавлені в тому, щоб урядові реформи отримали широку підтримку, тому національні лідери повинні заохочувати політиків, експертів та громадянське суспільство, за межами парламенту також долучатися до розробки законодавства, необхідного для реформи місцевого самоврядування і децентралізації влади.
Усі громадяни України в ідеалі повинні брати участь у дискусії щодо децентралізації. Але передусім до обговорення пропозицій щодо децентралізації слід залучити самоврядний актив, місцеві політичні еліти. Вдало спланована децентралізація має отримати гарячу підтримку у щонайбільшої кількості місцевих і регіональних лідерів. Це життєво важливо для вашої держави в ці важкі часи.
— На чому тримається єдність у межах великої держави таких різних за багатьма ознаками регіонів (штатів) США? Це здоровий глузд, економічна доцільність, гнучкість центральної влади чи щось інше?
— За винятком однієї жахливої громадянської війни, яка мала місце в нашій історії, головні політичні партії в Америці завжди підтримували єдність країни. Адже кожна велика партія водночас активно бореться за владу у всіх регіонах та на національному рівні.
У демократичному суспільстві, де політичну опозицію не пригнічують, боротьба за владу на будь-якому рівні природно стимулює розвиток опозиційних партій. Опозиційні партії в місцевій політиці обов’язково шукають союз із політичними групами в інших регіонах задля формування потужної національної партії.
Таким чином в Америці кожна серйозна партія регулярно пропонує популярних кандидатів на місцевому рівні у всіх регіонах, навіть там, де позиція партії на національному рівні непопулярна. В Україні централізований політичний контроль за місцевим самоврядуванням призводить, зазвичай, до створення регіональних партій лише панівної в центрі політичної сили.
Коли президент має право призначати місцевих керівників, то він або прагне використати цю силу, щоб забезпечити ефективні виконавчі рішення задля добробуту місцевих виборців, чи навпаки — бажає скористатися посадами керівників місцевої влади як винагородою для прихильників.
Глава держави вимагає від своїх ставлеників ефективного управління на територіях, де він може отримати на наступних виборах більше голосів. Проте спокуса використовувати позиції місцевої влади задля розподілу призів є більшою в регіонах, де президент очікує менше підтримки. Така централізація негативно позначилася на регіональній політиці колишньої української влади.
— Чи є у вас оптимістичний прогноз для України?
— Децентралізація може бути незручною для тих, хто наближений до центральної влади. Проте необхідність у таких діях, передусім у ці важкі часи, схоже, вже зрозуміли всі. Держава потребує місцевих лідерів, які можуть мобілізувати політичну підтримку державного курсу в будь-якій частині України. Водночас місцевих лідерів слід мотивувати певною надією отримати деяку реальну владу з центру, щоб служити своїм громадам.
Якщо національні українські очільники нині зрозуміють необхідність поділитися владою з місцевими виборними лідерами, то авторитетні місцеві лідери повинні воліти унітарної України. Якщо місцеві лідери навчаться довіряти національному урядові і якщо покращення місцевого самоврядування стимулюватиме економічний розвиток усіх територій, то можна буде очікувати появи справді нової України, яка стане зразком для сусідніх держав. Це оптимістичний прогноз, у який я вірю.
Оксана ГОЛОВКО,
«Урядовий кур’єр»
ДОСЬЄ «УК»
Роджер Брюс МАЄРСОН народився в Бостоні (США) у 1951 році. Прикладну математику вивчав у Гарвардському університеті. Професор Чиказького університету. Автор теорії ігор (математична теорія ухвалення рішень). Спеціалізується на аналізі впливу різних електоральних і політичних систем, а також видів конституційного устрою на поведінку учасників політичного процесу. 2007-го отримав Нобелівську премію з економіки.