Нинішня ситуація в Україні, передусім пандемія, складнощі в економіці, інші проблеми — і нові, й ті, що накопичувалися десятиліттями, вкотре нагадують про актуальність сучасної ефективної системи управління в нашій державі. Зрозуміло, що після децентралізації, реформи місцевого самоврядування, які вийшли на фінішну пряму, якісних змін потребує і виконавча вертикаль.

Дві функції — єдина мета

Програма Ради Європи «Децентралізація і реформа місцевого самоврядування в Україні» оприлюднила Попередні коментарі до проєкту закону «Про внесення змін до Конституції України» (уточнимо, що сам проєкт після його відкликання Президентом із парламенту перебуває на стадії доопрацювання). Цей документ підготували фахівці Центру експертизи доброго врядування Генерального директорату ІІ з питань демократії Секретаріату РЄ у співпраці з експертами Венеційської комісії та Конгресу місцевих і регіональних влад РЄ.

На прохання вітчизняних законодавців наші європейські колеги сумлінно і безсторонньо проаналізували, наскільки пропоновані зміни до української Конституції відповідають демократичним принципам, Європейській хартії місцевого самоврядування та іншим стандартам РЄ.

Ми виокремили із ґрунтовного аналізу лише один аспект, той, який автори коментарів небезпідставно назвали «однією з найсуперечливіших новел Конституції», — щодо ймовірного запровадження в системі державної виконавчої влади інституту префектів.

Яка ж загальна позиція РЄ щодо цього питання? Сутність статусу префекта, зазначають експерти, полягає в тому, що він виконує дві важливі функції: координацію державних послуг, деконцентрованих на відповідній території, і нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування. Більшість наших сусідів, які трохи раніше здійснили реформи з децентралізації, об’єднали дві ці компетенції на основі моделі префекта.

Нова інституція має замінити допоки чинних голів місцевих держадміністрацій. Вони також реалізують два важливі завдання. Перше — мають повноваження з координації переданих із центру на місця під час реформи державних послуг. А ось друга нинішня функція держадміністрацій — реалізація виконавчих повноважень обласних і районних рад — неприродна і суперечить пункту 1 ст. 3 Європейської хартії місцевого самоврядування. Тому автори коментарів слушно називають запровадження інституту префектів в Україні істотним кроком уперед. Разом з тим райони (запропоновано округи) та області повинні мати власні виконавчі органи, підзвітні відповідним радам. До речі, цю позицію давно обстоює вітчизняний самоврядний загал.

Цербер чи авторитетний рефері?

Намарне применшувати роль ефективного нагляду — експерти Ради Європи зараховують його до найважливіших чинників сильної системи місцевого самоврядування. Імовірно, тому, зазначено в коментарях, жодна країна Європи не покладається на систему, за якої нагляд за законністю актів органів місцевих рад здійснюють лише громадяни.

Водночас надмірний нагляд паралізує місцеве самоврядування, застерігають наші європейські колеги, і здатний швидко знищити всі переваги, які воно отримало від децентралізації. Тож проблема №1 для вітчизняних реформаторів — збудувати збалансовану систему. Принагідно скажемо: довершену сутність такого балансу містить Європейська хартія місцевого самоврядування.

Стаття 8 хартії чітко окреслює три засадничі принципи, яких має дотримуватися будь-яка система нагляду. Найперше це законність, тобто нагляд можна здійснювати лише відповідно до процедур та у випадках, які прямо передбачені законом. Затим іде функціональна автономія: нагляд за власними повноваженнями органу місцевого самоврядування зазвичай обмежується питаннями дотримання ним закону, тоді як у разі делегованих повноважень може містити питання належності виконання доручених завдань. Третій принцип — домірність заходів органу контролю важливості інтересів, які він має намір контролювати.

Правило хірургів «не зашкодь!»

Ще один момент, на необхідності роз’яснення якого наголошують автори коментарів, стосується повноважень наглядового органу (в нашому разі префекта) систематично призупиняти чинність актів, які він вважає незаконними, з одночасним направленням їх до адміністративного суду.

Так-от, Рада Європи не радить українським розробникам змін до Конституції вводити такі повноваження, оскільки без чітких законодавчих положень і моніторингу їхньої імплементації це створить істотні ризики зловживань та обмежить автономію органів місцевого самоврядування.

Слушна, на нашу думку, й порада євроекспертів використовувати процедури, що мають менший ступінь втручання, як-от звернення до суду в межах надзвичайної процедури, коли на час розгляду справи по суті призупиняється чинність лише тих актів, імовірні наслідки яких буде важко чи неможливо змінити. До речі, саме такою законодавчою нормою успішно керується так звана французька модель префектури.

Під час робочого візиту до Києва наприкінці лютого цього року керівник департаменту доброго врядування Директорату ІІ з питань місцевого самоврядування Секретаріату Ради Європи Даніель Попеску запропонував українським партнерам страсбурзький формат (ідеться про вузьке коло українських представників зацікавлених сторін та євроекспертів) для прискорення розроблення й ухвалення в парламенті давноочікуваних конституційних змін. У нинішніх реаліях це може відбутися в онлайн-режимі.