Закупівлі за бюджетні кошти в багатьох країнах — потужний інструмент економічного зростання. І в час, коли Україна живе в очікуванні чергового траншу МВФ обсягом 1,9 мільярда доларів, доречно згадати, що сумарна вартість укладених договорів у межах публічних закупівель за минулий рік досягла вже 10,4 мільярда доларів. Якщо змусити працювати гроші платників податків на вітчизняну економіку, а не сприяти їх виведенню за кордон, купуючи імпортні товари, можна значно скоротити залежність від зовнішнього фінансування. Що заважає використовувати публічні закупівлі в інтересах національної індустрії? Як подолати перешкоди? Про це «УК» розповів виконавчий директор Національного комітету з промислового розвитку України Анатолій ГІРШФЕЛЬД.
— Дедалі частіше держзамовники фігурують у скандалах, пов’язаних із закупівлями. Чому профільний закон не ставить заслону зловживанням?
— Передусім зверну увагу на те, що в українському правовому регулюванні панує принцип: «дозволено все, що не заборонено законом». Нераціональне витрачання бюджетних коштів та афера на кшталт закупівель палива для Міноборони — не нове явище. Аналогічний випадок був у березні 2015 року, коли МОУ також уклав контракт на постачання дизпалива з фірмами-посередниками за завищеними на 25% цінами.
Лише завдяки втручанню державних службовців найвищого рангу договір було переукладено, і здавалося, що проблему розв’язано. Але відкритим залишилося питання: чому за наявності національного виробника дизпалива Кременчуцького НПЗ «Укртатнафта» в торгах взяли участь тільки посередницькі фірми?
Суть проблеми лежить у двох площинах: з одного боку, тендерні комітети не користуються правом, що дозволяє здійснювати експертизу постачальників, з іншого — недобросовісні постачальники зловживають прогалинами законодавства і шантажують блокуванням тендерів.
З появою перших збоїв у системі публічних закупівель необхідно було не стільки усувати наслідки зловживань, що безумовно важливо, скільки унеможливити їх у майбутньому. Для цього необхідно скорегувати профільний закон і перевести кваліфікаційні критерії до постачальника з розряду рекомендаційних до обов’язкових, що дало б змогу уникнути багатьох проблем.
— Кого безпосередньо стосуються зміни?
— Насамперед замовників. Оскільки закон спрямований на мінімізацію витрат публічних фінансів, органи влади, державні й комунальні підприємства, маючи за мету орієнтуватися виключно на низьку ціну товару, часто ігнорують наслідки своїх рішень для національної економіки.
Для наочності приклад КП «Київпастранс», тендер якого на постачання 40 трамвайних вагонів виграв польський завод PESA. Програв львівський Електронтранс із ціною, вищою лише на тисячу гривень. Умову замовника — всі вагони мають бути готові до кінця 2017 року — українському виробникові виконати було надзвичайно складно. А оскільки тендер передбачав постачання на умовах DАP, яка звільняє іноземного учасника від сплати 5% імпортного мита, то Київпастранс (читай — бюджет) зазнав цих додаткових витрат. Тож замовник, зекономивши тисячу гривень, додатково витратив приблизно 75,6 мільйона.
Ігнорування тендерними комітетами додаткових витрат, пов’язаних з поставками товару, створює перешкоди для правильного визначення ціни і встановлює неоднакові умови для пропозицій резидентів і нерезидентів, а в кінцевому підсумку веде до додаткових витрат бюджету. Невже стан трамвайного парку Києва настільки катастрофічний, що замовникові конче потрібно переплачувати?
Ще один приклад. Попереднє керівництво Укрзалізниці у березні 2017 року оголосило тендер на постачання у грудні 2017-го дизель-поїзда. В умовах було вказано, що силових установок має бути дві, а розташування місць у вагонах — за схемою 2+2. Тендерному комітету УЗ було добре відомо, що дизель-поїзд української розробки має три силові установки і перевага віддається схемі 3+2, що дає змогу збільшити пасажиропотік на 15—20%. У підсумку АМКУ визнав, що УЗ провела тендер під польську PESA.
Ігнорування тендерними комітетами наявних в Україні товарів, не лише не гірших, а й кращих за технічними параметрами, спотворює конкуренцію. Невже вказані параметри дизель-поїзда були вирішальними для забезпечення потреб УЗ, щоб тендерний комітет не залишив шансів для участі вітчизняних підприємств, які забезпечують роботою українців і платять податки в Україні?
Цілком очевидно, що виконання тендерних умов і щодо трамвая, і дизель-поїзда потребувало триваліших термінів, ніж було вказано. І або іноземний постачальник і замовник заздалегідь домовилися про умови угоди, або іноземний постачальник вже мав партію товару з потрібними параметрами. Така ситуація виявляє ще одну прогалину: ігнорування у термінах поставки тривалості виробництва предмета закупівлі створює додаткові корупційні ризики.
— А як обирати, якщо на торги виходять виключно українські товари?
— Тут важливо розуміти поняття «країна походження» товару, спираючись на рівень локалізації виробництва. У межах програми «Шкільний автобус», за інформацією Міносвіти, на початок 2016 навчального року заклади 14 областей України придбали 164 шкільні автобуси «Мрія». Як виявилося, в Україну з готовністю 95% автобуси імпортують з російського підприємства ТОВ «Павловський автобусний завод». Тобто українська фірма купує готові автобуси ПАЗ 4234, переобладнує їх у шкільні і продає як автобус українського виробництва АС-Р 4234 «Мрія».
Після чергового публічного скандалу президентським указом 15 травня 2017 року 133/2017 «Про накладення санкцій проти країни-агресора» закупівлю автобуса АС-Р 4234 «Мрія» на території України заборонено. Але як показує практика, на цьому проблему не розв’язано. Протягом 2017 року СБУ неодноразово перешкоджала їх придбанню. Заборонені автобуси було косметично модифіковано для відображення іншої марки у тендерній документації. Для того, щоб обирати справді українські товари, необхідно законодавчо зобов’язати замовника брати до уваги ступінь локалізації виробництва предмета закупівлі.
До речі, факт постачання псевдоукраїнських автобусів «Мрія» ЗМІ подавали як заощадження державою щонайменше 30 мільйонів гривень через вигідну ціну, а також додаткових надходжень до бюджету від сплати ПДВ, мита та інших податкових зборів завдяки імпорту комплектуючих для виробництва цих автобусів. Це викривлення реальної картини. Некоректно вказувати на зиски від імпорту і при цьому замовчувати масштаби перетоку бюджетних коштів у розвиток промисловості країни-агресора!
Є й інший нюанс. Нещодавно Віталій Кличко заявив, що PESA збирається налагодити виробництво трамваїв у Києві, оскільки Київпастрансу для повного оновлення парку необхідно придбати 165 нових трамваїв. Виникає запитання: що економічно вигідніше для країни — нарощувати потенціал вже працюючого львівського Електронтрансу чи налагоджувати ще одне повномасштабне виробництво? З огляду на те що ринок України не настільки місткий, можна припустити, що у ситуації з київським проектом PESA йдеться про просте складання з мінімальною локалізацією.
На противагу цьому на нещодавній зустрічі Прем’єр-міністра України Володимира Гройсмана з представниками УЗ і світового гіганта General Electric в контексті майбутньої співпраці в межах створення локомотивного парку глава уряду вказав на необхідність досягнення локалізації виробництва на рівні 40%.
Але для реалізації цієї ініціативи необхідно вносити відповідні зміни в закон. Критерієм оцінки для предмета закупівлі, яка має складний або спеціалізований характер, має бути не ціна, а вартість життєвого циклу і ступінь локалізації виробництва. Це має бути зроблено в межах гармонізації законодавства України та ЄС у частині державних закупівель. Такі правила гри зрозумілі й прийнятні для наших іноземних партнерів.
— Доки фірми-посередники диктуватимуть умови замовникові і, користуючись вадами законодавства, блокуватимуть торги?
— Зокрема, у вересні вкотре було заблоковано частину тендерів УЗ на закупівлю 2500 вантажних піввагонів. Уже не залишається сумнівів, що в цьому році буде зірвано плани з оновлення рухомого складу УЗ. У підсумку ключові підприємства залізничного машинобудування — ПАТ «Крюківський ВСЗ», ПАТ «Дніпровагонмаш», ТДВ «Попаснянський ВР», а з ними і виробники компонентної бази, металурги, підприємства з виготовлення електричного, транспортного устаткування ризикують стати банкрутами через шахрайські схеми посередницьких фірм із сумнівною репутацією. Але і тут ситуація знов-таки у руках замовника. Тендерний комітет цілком міг би прописати умови, за яких подібним фірмам було б непросто взяти участь у торгах. А в результаті злочинної бездіяльності тендерних комітетів вже заблоковано тендерів на понад 10 мільярдів гривень.
У статті 16 закону вказано, що замовник встановлює один або кілька кваліфікаційних критеріїв. Тендерним комітетам закон не забороняє вимагати, наприклад, підтвердження щодо виробничих потужностей і наявності фахівців. Але деякі уникають таких дій. Саме тому необхідно, щоб у законодавстві норма проведення інспекційного контролю постачальників і виробників перейшла від дозвільної до зобов’язальної. Так можна розв’язати основну проблему — участь недобросовісних конкурентів, які не мають ані потужностей, ані персоналу для виконання роботи, ані офіційного підтвердження від виробника, що фірмі-посереднику делеговано право брати участь у тендері з його товаром, що відповідає умовам конкретного тендера.
— Що саме слід прописати в законі?
— Насамперед що замовник зобов’язаний встановити для предмета закупівлі, яка має складний або спеціалізований характер, обов’язкові кваліфікаційні критерії: по-перше, наявність документального підтвердження, що учасник процедури є виробником продукції або офіційним дилером предмета закупівлі; по-друге, наявність обладнання та матеріально-технічної бази, необхідних для виготовлення предмета закупівлі. Документальним підтвердженням цього має стати висновок аудиту, проведеного замовником. Замовник зобов’язаний перевірити достовірність наданої інформації, а учасник — надати замовникові можливість здійснити таку перевірку. Інакше замовник повинен відхилити тендерну пропозицію. Чинність закону має поширюватися й на афілійовані структури замовника. Для мінімізації випадків блокування торгів слід запровадити плату за подання скарги, але її розмір має варіювати залежно від очікуваної вартості закупівлі. Визначення порогових значень — це окреме завдання для МЕРТ.
Витрати публічних фінансів мають бути максимально спрямовані на зростання національної економіки і забезпечувати реальну економію. Зрозуміло, що неможливо усунути всі лазівки в законодавстві та на всі випадки зловживань встановити бар’єри. Однак поряд з юридичними залишатимуться моральні аспекти в ухваленні рішень тендерних комітетів.
Оксана МАЛОЛЄТКОВА,
«Урядовий кур’єр»
ДОСЬЄ «УК»
Анатолій ГІРШФЕЛЬД. Народний депутат, член Комітету з питань промислової політики та підприємництва, виконавчий директор Національного комітету з промислового розвитку України, член-кореспондент Інженерної академії України, засновник та почесний президент Індустріальної групи «УПЕК».