Верховна Рада підтримала 16 червня направлення законопроекту «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)» №2217а до Конституційного суду.
«Позитивно оцінюю прийнятий законопроект. Цей документ набагато кращий за чинний, а також за альтернативну версію від однієї з партій, яку подавали. Це рідкісна ситуація, коли інтереси Президента, провідних політичних сил та експертного середовища збігаються. Значить, у нашої країни є перспектива», — сказав «УК» експерт Програми Ради Європи з питань посилення місцевої демократії та підтримки розвитку місцевого самоврядування Юрій Ганущак.
Основні новації
Законопроект №2217а передбачає зміни у понад десять статей Конституції. Серед його основних новацій — скасування місцевих держадміністрацій та інституту їхніх голів. Натомість основні повноваження зосереджено на базовому рівні — у громаді, яка тепер первинна одиниця у системі адміністративно-територіального устрою країни. Передбачається утворення виконавчих органів місцевого самоврядування (ОМС) громади, які будуть підконтрольними і підзвітними раді громади. Районна та обласна ради обирають зі свого складу відповідно голову райради, голову облради, які формують її виконавчі комітети. Термін повноважень місцевих рад, згідно з проектом, — чотири роки, хоча серед пропозицій було і три.
Для нагляду за дотриманням Конституції і законів України ОМС пропонується запровадити інститут префектів (префекта призначає на посаду та звільняє за поданням Кабміну Президент України). Префект зупиняє чинність актів місцевого самоврядування, мотивуючи їхньою невідповідністю Конституції чи законам України з одночасним зверненням до суду. Цікаво, що нагляд за дотриманням законодавства на території буде покладено на державного представника — префекта, а у прокуратури цю функцію заберуть. «Не може прокуратура поєднувати в одних руках нагляд і кримінальне переслідування. Тоді починаються зловживання. У жодній країні Європи у прокуратури немає повноважень з нагляду за законністю», — пояснює голова правління Центру політико-правових реформ Ігор Коліушко.
У разі ухвалення головою громади, радою громади, районною, обласною радами акта, що не відповідає Конституції України, створює загрозу порушення держсуверенітету, територіальної цілісності чи загрозу нацбезпеці, Президент України тимчасово зупиняє чинність відповідного акта з одночасним зверненням до Конституційного суду та призначає тимчасового держуповноваженого. У разі визнання акта таким, що не відповідає Конституції, Верховна Рада за поданням Президента України достроково припиняє повноваження голови громади, ради громади, районної, обласної рад та призначає позачергові вибори.
«Ідеологія змін правильна, але... Ніде у світі Конституційний суд не займається актами органів місцевого самоврядування. Не для того його створювали. Тому не варто втягувати Конституційний суд в розгляд актів ОМС щодо територіальної цілісності та безпеки. Тут ми вже перебрали з демократією», — зазначає директор з науки та розвитку Інституту громадянського суспільства Анатолій Ткачук.
«Особливий» статус спричинив суперечку
У законопроекті №2217а від першої редакції, зареєстрованої у Верховній Раді 1 липня, 15 липня Президент змінив усього один нюанс. У перехідних положеннях цього документа було записано, що «особливості місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей визначаються окремим законом». Цю норму перенесено у перехідні положення самої Конституції (пункт 18). «Тепер щоб вилучити цей пункт, фактично потрібно голосувати за зміни до Конституції. Але це не щось страшне, тому що врешті-решт все залежатиме від закону, який на виконання цього пункту ухвалить Верховна Рада, — констатує Ігор Коліушко.
«Закріплення в Конституції України норми про особливий порядок місцевого самоврядування в деяких районах Донецької та Луганської областей (воно обумовлене в пункті 11 Мінської угоди) призведе до того, що Президент України не зможе скасувати акти органів місцевого самоврядування та розпустити місцеві ради на цій території у разі, якщо їхні рішення загрожуватимуть територіальній цілісності та суверенітету країни», — категорично зазначає заступник голови Конституційної комісії Віктор Мусіяка.
Говорять, що на такій поступці — внесенню норми про особливий порядок місцевого самоврядування в деяких районах Донецької та Луганської областей до Конституції — наполягали федеральний канцлер Німеччини Ангела Меркель і заступник держсекретаря США з питань Європи і Євразії Вікторія Нуланд. «Оскільки був тиск, тепер Європа зобов’язана нам і буде зацікавлена переконати деякі наші невеликі, але горді фракції голосувати в другому читанні за законопроект №2217а. Буде непристойно, якщо Москва та деякі наші парламентарії і надалі заявлятимуть, що проект конституційних поправок підготовлено без будь-яких консультацій з представниками південного сходу України, і це не той документ, який передбачали в Мінській угоді від 12 лютого. Можливо, у вересні під час голосування цього законопроекту до молодих партій та фракцій прийде розуміння того, що на протистоянні з питань Конституції не можна зробити політичну кар’єру», — зазначає Юрій Ганущак.
Нагадаємо, що у Москві визнали неприйнятним проект змін до Конституції України в частині децентралізації, внесений у ВР Президентом Петром Порошенком. До речі, серед наших депутатів були й такі, які підтримують децентралізацію, але утрималися від голосування за цей законопроект, тому що проти внесення в Конституцію пункту про особливе місцеве самоврядування на Донбасі. Вони вважають, що Україна має виконувати мінські угоди лише на рівні з їх виконанням агресором — Росією та контрольованими нею збройними формуваннями.
Простір для вдосконалення
Більшість опитаних «УК» експертів позитивно оцінюють законопроект №2217а, але є у них до нього чимало зауважень. «У мене до законопроекту 18 пунктів пропозицій. Наприклад, у статті 140 голови громад не належать до органів місцевого самоврядування, а у ст. 144 написано, що вони видають акти місцевого самоврядування. Це суперечить одне одному», — підкреслює Ігор Коліушко.
Аналітики одностайні в тому, що логічно було б повернутися до слова «повіт», а не район, адже це абсолютно новий адміністративно-територіальний рівень, і, впроваджуючи Конституцію у життя, плутатимуть, про які райони — старі чи нові — йдеться. Не подобається і слово «префект».
«Префектів в історії України не було. І ганьба тим політикам, які вважають, що наша мова така бідна і не має аналога цьому терміну. Ми пропонували «урядник», «посадник» (слово часів Київської Русі, яке означало «урядовець центральної влади певної території»), «намісник». Самі французи не знають, що таке «префект», тому що його повноваження на різних етапах історії змінювалися», — обурюється Анатолій Ткачук.
«Дуже хочеться бачити в статті 144, про яку багато говорять (у ній ідеться про право префекта призупиняти акти ОМС), примітку, яка «випала» з первинної версії: «у терміни і в порядку, визначеному законом». Це принципова позиція, тому що у нинішній практиці прокурор, який вів ці питання, міг «прозріти» і «побачити» порушення через три роки! Наприклад, префектури Франції та Польщі впродовж місяця вказують на те, що акти суперечать закону. Це принципова справа і означає, що префект завжди у формі, а ОМС не перебувають у підвішеному стані», — говорить Юрій Ганущак.
Таким чином, законопроект №2217а — ще один крок від централізованої радянської колгоспно-радівської системи ОМС до європейської. Але попереду ще багато роботи.