НАУКОВИЙ ПОГЛЯД
Скасування Конституційним Судом політичної реформи 2004 року викликало дискусії в українському суспільстві
Віталій ЖУРАВСЬКИЙ,
доктор юридичних наук,
академік НАПН,
радник Президента України
Рішення Конституційного Суду про неконституційність Закону N 2222 від 8 грудня 2004 року "Про внесення змін до Конституції України", на мою думку, має низку позитивних моментів.
По-перше, приймаючи рішення у справі щодо дотримання процедури внесення змін до Конституції України, КС діяв у відповідності з чинним українським законодавством, згідно з наданими йому повноваженнями.
Відповідно до частини першої статті 152 Конституції закони за рішенням КС визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Основному Закону, або якщо була порушена встановлена ним процедура їхнього розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.
Аналогічне положення міститься в Законі "Про Конституційний суд України", в статті 15 якого зазначено: "Підставами для прийняття Конституційним Судом України рішення щодо неконституційності правових актів повністю чи в їх окремих частинах є: невідповідність Конституції України; порушення встановленої Конституцією України процедури їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності; перевищення конституційних повноважень при їх прийнятті".
Особливого значення дотримання процедури має при внесенні змін, оскільки норми XІІІ розділу "Внесення змін до Конституції України" мають забезпечувати легальність конституційних законів, захищати Конституцію від непродуманих й поспішних змін. На жаль, у 2004 році ці норми не спрацювали.
Як підкреслено в самому рішенні КС, він виходить з того, що конституційному контролю підлягає не зміст Закону N 2222, а встановлена Конституцією процедура його розгляду та ухвалення". А те, що Закон N 2222 було ухвалено з порушенням конституційної процедури, не викликає сумнівів.
Остаточна редакція законопроекту N 4180, яка після схвалення стала Законом N 2222, не була свого часу предметом розгляду у Конституційному Суді. Отже, 8 грудня 2004 року парламент розглянув законопроект N 4180 з поправками, щодо якого КС не давав висновку, і ухвалив Закон N 2222, порушивши низку конституційних норм.
Водночас, приймаючи Закон "Про внесення змін до Конституції України", Верховна Рада застосувала так зване "пакетне" голосування.
КС у своєму рішенні від 30 вересня 2010 р. справедливо зазначає, що "одночасне прийняття самостійних правових актів, предмет регулювання яких та визначені у статтях 91, 155 Конституції України процедури їх розгляду і ухвалення є різними, свідчить про порушення ВР частини другої статті 19 Конституції при прийнятті Закону N 2222".
На тому, що під час внесення змін до Конституції України було порушено процедуру, наголошували у своїх висновках та рекомендаціях й авторитетні європейські структури.
Так, у резолюції ПАРЄ від 5 жовтня 2005 року N 1466 "Про виконання обов'язків та зобов'язань Україною" зазначалося: "Парламентська Асамблея також занепокоєна, що нові конституційні зміни були схвалені без попереднього розгляду Конституційним Судом так, як це передбачено статтею 159 української Конституції, та як це витлумачено в рішенні Конституційного Суду України від 1998 року".
З огляду на це, рішення КС як єдиного органу конституційної юрисдикції є актом захисту Основного Закону, відновлення порушеного у 2004 році принципу верховенства права й конституційної законності.
По-друге, скасування конституційно-правової реформи означає повернення до Конституції у редакції 1996 року, яка, на думку багатьох експертів, як вітчизняних так і зарубіжних, є більш виваженою.
Добре відомо, що жодна політична система, навіть найдосконаліша, не застрахована від виникнення політичних конфліктів, політичних криз. Принциповим залишається питання - чи передбачає Конституція правові механізми виходу з політичної кризи, якщо ні, політична система, вибудувана на основі такої Конституції, є не лише неефективною, а й створює серйозну суспільну небезпеку.
Саме суперечливі норми "реформованої" Конституції, які припускали різне, інколи протилежне, тлумачення й застосування, створювали підгрунтя політичних криз. Отже, проблема не в тій чи тій формі республіканського правління, а в якості конституційно-правового регулювання.
Будь-яка форма є прийнятною, якщо вона, грунтуючись на принципі розподілу влад, забезпечує ефективне функціонування держави та довіру до неї народу. Українська модель організації влади зразка 2004 року не була ані ефективною, ані авторитетною.
Протягом останніх п'яти років у системі: глава держави - уряд - Прем'єр-міністр тривало перманентне протистояння між Президентом та Прем'єр-міністром, спричинене не лише особливістю розстановки політичних сил в парламенті, а й передусім недосконалістю конституційно-правового регулювання.
Головними недоліками Конституції 2004 року були неоднозначні положення щодо визначення статусу суб'єктів формування парламентської коаліції, принципу імперативного мандату, нетипового порядку формування уряду, який унеможливив принцип колегіальної (колективної) відповідальності міністрів перед парламентом тощо.
Визнання змін до Основного Закону неконституційними означає автоматичне позбавлення від зазначених недоліків. Рішення КС дало змогу усунути вади конституційного регулювання у найкоротші строки.
По-третє, рішення КС відкриває широкий простір для подальшого конституційно-правового реформування.
У резолюції ПАРЄ "Функціонування демократичних інституцій в Україні" N 1755 від 4 жовтня 2010 року зазначається: "Асамблея бере до уваги рішення Конституційного Суду України.., яким було проголошено неконституційним Закон N 2222 про зміни до Конституції від 2004 року. Асамблея вважає, що це рішення повинно тепер спонукати Верховну Раду ініціювати всеохоплюючий процес конституційної реформи з метою приведення Конституції України у повну відповідність з європейськими стандартами".
При цьому ПАРЄ підкреслює, що демократичні реформи в Україні у багатьох сферах суспільного життя стримуються існуючими конституційними положеннями. Тому буде неможливо запровадити реформи, необхідні для виконання Україною своїх зобов'язань перед Радою Європи, без реформування Конституції.
Асамблея "закликає органи влади та опозицію у відповідності з її попередніми рекомендаціями спільно запровадити пакет конституційних реформ, який усуне існуючі недоліки, а також розв'яже проблеми, що лежать в основі системної політичної нестабільності. У цьому зв'язку Асамблея повторює свої попередні рекомендації щодо необхідності внесення змін до чинної Конституції замість ухвалення повністю нового тексту Конституції".
Отже, рішення КС ухвалено. І дискусію довкола нього слід перенести з площини "правомірності - неправомірності" у площину юридичних наслідків і подальшого конституційно-правового реформування. Адже Конституція України 1996 року також не є досконалою. Її головний недолік - невизначеність конституційно-правового статусу глави держави і, як наслідок, відсутність його відповідальності.
Конституція встановлює таке співвідношення в системі президент - парламент - уряд, за якого Президент, який формально не належить до жодної з гілок влади, фактично має статус глави виконавчої влади, але не підлягає відповідальності за прийняті ним рішення у цій сфері; Прем'єр-міністр, попри те, що формально очолює уряд, фактично наділений номінальними урядовими повноваженнями й може отримати роль "хлопчика для побиття", відповідаючи за президентські рішення і дії.
Враховуючи істотні розбіжності між фактичним і формальним статусами Президента та Прем'єр-міністра, Верховна Рада позбавлена можливості забезпечити належну відповідальність глави держави і уряду.
Теоретично, найпростіший шлях реформування цієї системи полягає в розширенні конституційних підстав притягнення Президента до конституційно-правової відповідальності й спрощенні процедури її реалізації (тобто змінити статтю 111 Конституції) , зробивши, таким чином, главу держави фігурою не лише політично сильною, а й юридично відповідальною.
Крім того, конституційне право має гарантувати правовий статус парламентської опозиції. Посилання на відсутність самого терміна "опозиція" в Основному Законі не вбачається серйозним.
Наша країна має гіркий досвід незважених і, як засвідчує нещодавнє рішення КС, нелегітимних змін до Конституції , з якого політичні сили повинні зробити висновок, що за будь-яких обставин має діяти принцип верховенства права, проголошений у статті 8 та статті 19 Конституції України. Його слід покласти в основу подальшого конституційно-правового реформування й процесу державотворення.