За одностайним визнанням віт чизняних і закордонних експертів, децентралізація влади в Україні стала найуспішнішою з реформ. Вона переконливо продемонструвала переваги над так званою совковою моделлю місцевого самоврядування. Але, як відомо, успіх будь-якого нового починання залежить передусім від конкретних людей, їхніх знань і готовності втілювати новації у практику. Адже не секрет, що місцеві депутати і жителі населених пунктів, які могли підтримати реформу місцевого самоврядування або заблокувати, просто не знали, що таке децентралізація. Не кажучи вже про шляхи її практичної реалізації.
І тут, мабуть, варто нагадати, що саме завдяки підтримці закордонних партнерів в Україні розпочалася просвітницька робота в цьому напрямі. Було запроваджено програми підтримки реформ, створено центри, які стали надавати методичну, юридичну, практичну допомогу міським, селищним, сільським громадам щодо їх трансформації в об’єднані територіальні громади.
США, Канада, країни ЄС нада-ли багатомільйонні кошти на підтримку цього процесу в Україні. Завдяки програмі «U-LEAD з Європою», профінансованій Європей ським Союзом та його країнами-членами — Німеччиною, Данією, Естонією, Польщею та Швецією, у партнерстві з Мінрегіонбудом було створено 24 регіональні центри розвитку місцевого самоврядування в усіх областях України. Один з наймолодших, якому не виповнилося ще і двох років, — Київський центр розвитку місцевого самоврядування. Із запитання про його діяльність та програму підтримки реформ ми почали розмову з керівником цього центру Олегом ЛЮБІМОВИМ.
— Якщо коротко, то програму започатковано 1 січня 2016 року. Її загальний бюджет становить понад 100 мільйонів євро. Один з головних стратегічних напрямів програми — посилення спроможності органів влади на національному, регіональному та місцевому рівнях у впровадженні реформ регіональної політики і децентралізації. Вона покликана розширити права і можливості ОТГ щодо надання високоякісних послуг громадянам, які проживають на їхніх територіях. Головний офіс програми розташовано у столиці України.
Київський центр розвитку місцевого самоврядування офіційно розпочав роботу в листопаді 2017 року за підтримки Програми ЄС «U-LEAD з Європою». Наша команда — це фахівці з децентралізації, регіонального розвитку, місцевих фінансів, комунікацій, муніципальних послуг і просторового планування. Ми навчаємо та консультуємо працівників органів місцевого самоврядування й передусім ОТГ, громадські організації та громадян у питаннях стратегічного планування, регіонального розвитку, бюджетного процесу та проєктного менеджменту. Також допомагаємо в побудові комунікацій та підтримуємо просвітницькі ініціативи щодо децентралізації, забезпечуємо методичну підтримку і подальший супровід проєктів у сфері місцевого самоврядування та децентралізації влади. Менш ніж за два роки центр організував понад 460 заходів з розвитку спроможності ОТГ, в яких узяли участь понад 12 тисяч представників органів місцевого самоврядування та громадських організацій.
— Однак Київська область на сьогодні не серед лідерів створення об’єднаних територіальних громад. Вона не може, приміром, похвалитися такими результатами в цьому, як Чернігівська чи Хмельницька.
— Проте вона безперечний лідер в Україні зі створення ОТГ на базі міст обласного значення. По-друге, точніше, по-перше, ми не можемо безпосередньо впливати на створення ОТГ. Завдання центру — допомогти створити спроможні об’єднані територіальні громади, які виконуватимуть належні їм функції й надаватимуть гарантовані законами послуги людям відповідної якості й достатньої кількості. І хоч регіону справді далеко до лідерів, протягом останніх двох років в області створено 20 ОТГ, шість очікують на перші вибори, п’ять — на позитивний висновок обласної держадміністрації, ще шість перебувають на різних стадіях свого створення.
Ми не акцентуємо на тому, щоб гнатися за чисельністю. Наше головне завдання — допомогти створити спроможну громаду, яка має достатньо фінансових надходжень, ресурсів, кадрів, інфраструктуру для надання послуг своїм жителям: освітніх, медичних, муніципальних, адміністративних тощо. Для нас основне — навчити громади отримувати і користуватися всіма перевагами децентралізації. Ми відстежуємо нормативну базу, даємо пропозиції щодо її поліпшення, ефективнішого застосування законів, нормативних документів, які регламентують роботу органів місцевого самоврядування. Допомагаємо громадам не просто стати ОТГ, а вже після об’єднання створити дорожню карту. Зокрема, щоб вони чітко бачили свою перспективу, якою буде громада через 5—10 років, як досягти бажаних результатів.
— Тобто ви розробляєте стратегію розвитку для об’єднаних територіальних громад?
— Стратегію пишуть самі члени громади: активісти, депутати, посадові особи місцевого самоврядування, бізнесмени, вчителі та медики. Вони проводять опитування, збирають дані, досліджують їх, узагальнюють і на їхній основі розробляють стратегію розвитку. Вони самі визначають, куди йти, від якої точки відліку і як досягти мети, очікуваних результатів. Визначають пріоритети, розбивають їх на конкретні проєкти і ведуть пошук під них фінансової основи. Це місцевий бюджет, урядові програми, які Кабмін дуже активно використовує для надання допомоги ОТГ, міжнародна фінансова технічна допомога. Ми ж не пишемо стратегію ОТГ — ми надаємо громадам методичну допомогу, використовуючи найкращий досвід закордонних партнерів: Німеччини, Польщі, Швеції, Естонії, які мають відповідні напрацювання у проведенні децентралізації. При цьому, звичайно, враховуємо особливості України.
— Однак з огляду на те, що фахівці вашого центру активно спів працюють і спілкуються із представниками органів місцевого самоврядування, громадськості, у вас є змога зробити висновки про причини повільних темпів створення ОТГ на Київщині. Адже на найвищих рівнях влади неодноразово наголошували, що місцеві вибори у 2020 році мають відбутися за новим законом про адміністративно-територіальний устрій України. Отже, часу до завершення реформи місцевого самоврядування залишилось обмаль.
— Майже щороку змінювалося керівництво облдержадміністрації, яка, по суті, дає путівку в життя новоствореним ОТГ. А як відомо, кожному керівникові потрібний час, щоб увійти в курс, отримати необхідну інформацію, проаналізувати, зробити відповідні висновки про справи у тій чи тій управлінській структурі. Дуже багато залежить від того, що існує чимало центрів впливу на прийняття якихось рішень — починаючи з громади населеного пункту, місцевого депутата і завершуючи обл держадміністрацією.
Досить часто питання об’єднан ня впирається у глухий кут конфлікту інтересів різних центрів впливу. Приміром, агровиробник не хоче, щоб орендовані земельні паї опинилися в одній об’єднаній громаді, оскільки в такому разі посилюється контроль, зокрема за сплатою ним податків. Адже на місцях видно все: скільки зібрав, продав тощо. Врахуймо при цьому, що він, платячи оренду селянам-власникам паїв, має на громаду того чи того населеного пункту певний вплив. Тому йому неважко заблокувати об’єднання.
Ще один центр впливу — народні депутати, яких обирали до Верховної Ради в певному окрузі. Вони тривалий час опікуються населеними пунктами свого округу, сприяють їм в отриманні додаткових коштів на благоустрій тощо. І звичайно, будуть проти, щоб новостворена ОТГ відійшла до іншого виборчого округу.
Є ще й районні держадміністрації та районні ради, які теж турбуються за своє майбутнє. Адже якщо об’єднаними територіальними громадами буде охоплено весь регіон, райдержадміністрації зможуть виконувати роль префектур. Тобто вони вже не розпоряджатимуться фінансами, а лише здійснюватимуть нагляд за дотриманням органами місцевого самоврядування законів і Конституції України.
Слід врахувати, що наступним кроком після повсюдного створення ОТГ стане укрупнення районів. Тому чимало нинішніх райрад теж опиняться за бортом владного корабля. Тож чи зацікавлені вони в тому, щоб, образно кажучи, рубати гілку, на якій сидять?!
— Але ж однозначно вже сьогодні можна твердити, що до 2020 року, тобто до наступних місцевих виборів, які заплановано провести вже в умовах нового територіального устрою, децентралізацію завершити не вдасться. Що в такому разі має робити влада з тими, хто не захотів чи не зумів об’єднатися?
— Безперечно, Україна як держава не може існувати у двох паралельних моделях управління територіями. Однозначно буде одна. З огляду на те, що модель, яка діяла протягом десятиліть, довела свою неефективність, призвела до руйнації села, занепаду і деградації інфраструктури і якості життя, далі жити за нею було, м’яко кажучи, нелогічно. Адже в нас є друга модель, ефективність якої підтвердила не лише світова практика, а й українська. Адже новостворені ОТГ, отримавши повноваження та фінанси для їх реалізації, буквально за кілька років зробили для своїх громад більше, ніж за минулих кілька десятиліть. І не лише завдяки тому, що більшість податків і доходів залишалася на місцях та уряд став надавати субвенції й спрямовувати кошти в бюджет розвитку громад. Керівники органів місцевого самоврядування вперше одержали стимул для пошуку резервів поповнення місцевих бюджетів. Адже тепер ці фінанси ніхто не забере в них — кошти можна використати для першочергових потреб громад.
А до тих, хто до 2020-го не завершить входження в ОТГ, мабуть, влада застосує адміністративні важелі. Буде, як свого часу в Польщі: одного ранку всі прокинуться в новому адміністративно-територіальному устрої. Хоч ті, хто зволікає зі створенням ОТГ сьогодні, пошкодують про це завтра. І річ навіть не в тому, що їх можуть не обрати до органів народовладдя, а в іншому, більш принциповому: громади опиняться у програшному становищі порівняно з тими, хто вже об’єднався, приміром два роки тому. Адже за цей час ОТГ зробили якісний ривок уперед: створили центри адмінпослуг, у кілька разів збільшили свої бюджети, що дало змогу істотно поліпшити інфраструктуру населених пунктів, стан доріг, капітально відремонтувати навчальні й медичні заклади, навіть побудувати нові школи і дитячі садки тощо.
Тому з упевненістю можна твердити, що децентралізацію не спинити, оскільки це найпрогресивніша форма управління територіями. Адже лише людина, яка почувається господарем на своїй землі, може розвивати і дбати про її перспективу. При цьому кожен має зрозуміти, що децентралізація — це не лише фінанси, повноваження, а й відповідальність. І усвідомлювати, що він також відповідальний за того, кого обирає. Від керівника громади, активної життєвої позиції громадян залежатиме майбутнє всіх, хто об’єднався в ОТГ.
Стосовно ж створення сприятливих умов децентралізації на загальнодержавному рівні, то передовсім необхідно завершити формування нормативної бази. Адже проєкти законодавчих актів з цього питання перебувають у вищому законодавчому органі держави.
Василь ТУГЛУК,
«Урядовий кур’єр»
ДОСЬЄ «УК»
Олег ЛЮБІМОВ. Три вищих освіти: педагогічна, економічна, управлінська. Працював головою районної державної адміністрації, головою районної ради на Закарпатті. З вересня 2017 року — директор Київського центру розвитку місцевого самоврядування.
Ми в Google+