Щоб ефективніше боротися з корупцією, доцільним було б створення спеціального органу, який би займався викоріненням цього ганебного для нашого суспільства явища. Нині у Верховній Раді зареєстровано законопроект «Про Національну службу боротьби з корупцією». Якою вона має бути? Одна з основних умов ефективної роботи Національної служби боротьби з корупцією (НСБК) — її незалежність. Це важливо, адже корупція в багатьох випадках означає зловживання владою.
На відміну від інших злочинів, до корупційних діянь причетні особи, наділені владою. І чим вища посада, тим більше у них можливостей впливати на діяльність державних органів та зловживати службовим становищем. Отже, необхідний рівень незалежності спеціальної служби безпосередньо залежить від рівня корупції в країні, якості державного управління, дотримання принципу верховенства закону та ефективності існуючих державних інститутів.
Важливий чинник — деполітизація
Боротьба з «вуличною корупцією», наприклад хабарництвом співробітників дорожньої інспекції, тобто тих, хто не є політично впливовими особами, як правило, не потребує додаткових заходів захисту органу боротьби з цим явищем від політичного тиску. З іншого боку, кримінальне переслідування високопосадовців, які можуть мати значний вплив на діяльність виконавчої чи судової гілки влади, або боротьба з системною корупцією в країнах, де відносно слабкі правоохоронні та контрольні органи і відсутнє якісне державне управління, будуть приречені на невдачу, якщо в країні не буде створено сильної і незалежної установи з боротьби з корупцією.
Важливий чинник, який визначає якість роботи такої установи, це її формальна і матеріальна незалежність. Хоч сама по собі вона не гарантує успіху, якщо перекреслюється політичною доцільністю. Справжня політична воля разом із наданням службі всіх необхідних повноважень, кадрових і матеріальних ресурсів, можливо, ще важливіша для ефективної боротьби з корупцією, як і формальна незалежність. У світлі вимог міжнародних документів найважливіша риса спеціалізованого інституту це не повна незалежність, а скоріше необхідний рівень організаційної та операційної автономії, гарантований інституційними та законодавчими механізмами, які запобігають як неправомірному політичному втручанню, так і «попереджувальній його слухняності». Тобто незалежність насамперед означає деполітизацію інституту боротьби з корупцією.
Адекватність рівня незалежності й автономії залежить від типу і кола повноважень створюваної установи. Служба, наділена правоохоронною функцією розслідування та переслідування зазвичай вимагає вищого рівня незалежності, ніж та, яка виконує превентивні функції. Національна служба, наділена всіма функціями, необхідними для боротьби з корупцією, з одного боку, вимагає найвищого рівня незалежності, а з іншого — створення прозорої та всеосяжної системи її підзвітності.
Питання про незалежність служби, створюваної у формі спеціалізованого органу, потребує особливої обережності. Поліція та інші оперативно-розшукові органи в більшості країн входять до структури Міністерства внутрішніх справ або Міністерства юстиції і характеризуються високим рівнем централізації та ієрархічної підпорядкованості. Це (хоч і меншою мірою) стосується і прокурорських служб у тих країнах, де вони підпорядковані виконавчій владі і не є частиною судової. У таких правових системах ризик незаконного втручання в діяльність правоохоронних органів значно вищий, якщо конкретний слідчий і прокурор не наділені правом самостійного прийняття рішень з конкретних справ, і де вищестоящий або старший прокурор мають право на свій розсуд втручатися в хід слідства.
Репресивна і превентивна функції
Місце органу в структурі державної влади та рівень його незалежності може визначати не тільки репресивна, а й превентивна функція. Якщо взяти таку специфічну превентивну функцію, як контроль за декларуванням доходів і майна посадовців та запобігання конфлікту інтересів на державній службі, орган, який займається збором і перевіркою інформації про високих посадовців держави (членів уряду, парламенту, суддів і прокурорів та інших), не може перебувати в системі виконавчої влади, оскільки це може призвести до порушення принципу поділу влади.
Спеціалізована служба боротьби з корупцією повинна спиратися на чітку законодавчу базу, якою визначаються її правовий статус, компетенція, місце в системі органів влади; процедура призначення і зняття з посади керівника; внутрішня організаційна структура; завдання; юрисдикція; права та обов’язки; бюджет; правила формування кадрового складу, процедури взаємодії з іншими інститутами (особливо правоохоронними і контрольними органами), підзвітність і систему звітності тощо.
Важлива і роль керівника Національної служби боротьби з корупцією. У певному сенсі він — втілення непідкупності державної служби як такої. Процедура його призначення має відрізнятися прозорістю і містити гарантії, що на цю посаду не буде призначено випадкову особу або особу, моральні якості якої викликають сумнів. Особливість цієї процедури полягає у необхідності консенсусу між основними політичними силами. Її не можна вважати досконалою, якщо главу спеціалізованої служби призначає один орган (Прем’єр-міністр чи Президент).
Дуже важливе питання — й належне фінансування антикорупційного органу. Хоч повна фінансова незалежність не можлива (проект бюджету розробляє уряд), він повинен отримати схвалення парламенту. Щоб не допустити свавілля виконавчої влади у цій сфері, мають існувати правові гарантії стабільного його фінансування.
На принципах прозорості
Критерії незалежності, закладені в деяких міжнародних правових актах, значно відрізняються один від одного і досить суперечливі. Жоден державний інститут не може користуватися абсолютною свободою, в кожному випадку мають бути вироблені і закріплені принципи підзвітності та прозорості.
Хоч яку форму спеціалізації мав би інститут боротьби з корупцією, він мусить бути інтегрований в існуючу систему стримувань і противаг, що є основою демократичної форми правління. Пояснювальна доповідь до Конвенції про кримінальну відповідальність за корупцію містить положення, що «незалежність установ з боротьби з корупцією не повинна бути абсолютною. Діяльність таких установ має бути інтегрована і здійснюватися у співпраці з органами поліції, державного управління й прокуратури. Рівень незалежності цих установ повинен бути достатнім для належного виконання ними своїх функцій».
Незалежність не слід підміняти браком звітності та відповідальності: під час здійснення покладених законом на спеціалізовану службу функцій вона має дотримуватися принципів верховенства закону і всесвітньо визнаних прав людини. Форма звітності осіб та служби, що здійснює боротьбу з корупцією, повинна відповідати рівню її спеціалізації, положенню у системі органів державної влади, мандату і функціям цього органу, і, насамперед, відповідати рівню владних повноважень, які можуть застосовуватися щодо інших суспільних інститутів і громадян. За будь-якої форми звітності Національна служба боротьби з корупцією зобов’язана подавати регулярні звіти про свою діяльність в органи виконавчої та законодавчої влади, а також забезпечувати і активно стимулювати публічний доступ до інформації про свою роботу. Установи, що володіють правоохоронними повноваженнями, мають перебувати під наглядом судових і прокурорських органів. Хорошим прикладом є передбачений законопроектом орган при Національній службі боротьби з корупцією зовнішнього нагляду за його діяльністю під назвою Громадська рада, до якої увійшли б представники громадянського суспільства.
Незалежність і підзвітність взаємно доповнюють і зміцнюють одне одного. Як показує досвід багатьох країн, у діяльності служби з боротьби з корупцією дуже важлива підтримка громадянського суспільства (що можливо тільки при високих стандартах чесності в цій установі), яка набуває особливого значення, коли інститут зазнає політичних утисків.
Володимир КОЛЕСНИК,
експерт з питань національної безпеки для «Урядового кур’єра»
НА ГАРЯЧОМУ
До криміналу через двох посередників
Прокуратура Київської області направила в суд обвинувальний акт щодо заступника начальника реєстраційної служби — начальника відділу державної реєстрації речових прав на нерухоме майно реєстраційної служби міськрайонного управління юстиції в Київській області та її посередників за фактом вимагання та отримання неправомірної вигоди від підприємця в сумі 6 тисяч доларів США.
Досудовим розслідуванням встановлено, що заступник начальника — начальник реєстраційної служби розробила схему отримування хабарів від представника товариства з обмеженою відповідальністю за здійснення державної реєстрації права власності на об’єкти нерухомого майна за вказаним товариством.
А щоб таку злочинну діяльність та незаконне збагачення держслужбовця не викрили, ця особа реалізувала злочинний намір за допомогою двох посередників.
Як повідомила прес-служба прокуратури Київської області, дії підозрюваної та її посередників кваліфіковано за ч. 4 ст. 368 та відповідно до ч. 5 ст. 27, ч. 4 ст. 368 КК України, тобто отримання службовою особою неправомірної вигоди з використанням наданої їй влади та службового становища, поєднаного з вимаганням неправомірної вигоди.
Відділ соціально-правових питань
«Урядового кур’єра»
Ми в Google+