Нещодавно Європейський парламент більшістю голосів схвалив доповідь щодо імплементації Україною Угоди про асоціацію з Європейським Союзом. У ній наголошено на ефективності впровадження реформи з децентралізації влади, яку Євросоюз визначає як одну з найуспішніших в Україні. Однак голови районних рад і депутати нарікають, що через останні зміни в законодавстві ради не спроможні виконувати надані їм широкі повноваження, оскільки фактично позбавлені коштів.
Про перші підсумки реформи на місцях «Урядовий кур’єр» дізнавався в одного з активних учасників цього процесу першого віцепрезидента — виконавчого директора Асоціації органів місцевого самоврядування Харківської області Миколи ТІТОВА.
— Миколо Іллічу, хоч і кажуть, що збоку видніші успіхи чи прорахунки, але погляд ізсередини більш обґрунтований, бо ґрунтується на непомітних для стороннього ока нюансах. Наскільки, на вашу думку, оптимізм європарламентаріїв щодо підсумків реформи з децентралізації в Україні відповідає реаліям?
— Безперечно, підсумки реформи заслуговують на схвалення та підтримку. Передача місцевим радам частини державних повноважень — свідчення бажання керівництва держави змін, підсилення можливостей органів місцевого самоврядування у розв’язанні місцевих проблем.
Проведені укрупнення територіальних громад і районів, переведення місцевих рад базового рівня на прямі бюджетні відносини з Міністерством фінансів України пов’язані з підвищенням можливостей місцевих рад. Такі дії влади справді необхідно підтримувати.
Виступаючи позаторік на зустрічі керівництва Верховної Ради і народних депутатів із представниками місцевого самоврядування, я не тільки схвалив перші підсумки реформи, а й назвав децентралізацію політичним брендом держави. Я був щирим.
— Тобто можна зрозуміти, що реформа з децентралізації влади у нас пройшла без особливих збоїв та гальмування?
— Так, усе йшло добре й ефективно, але, на мій погляд, лише до літа 2020 року. У подальшому ініціатори реформи чомусь відійшли від виконання дорожньої карти — Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади, яку затвердив Кабінет Міністрів ще 1 квітня 2014 року, і розпочали несистемні зміни.
— Що саме маєте на увазі?
— Розпочнемо з того, що, призначаючи місцеві вибори торік на 25 жовтня, Верховна Рада України і Центральна виборча комісія забули прописати вибори до місцевих рад субрегіонального рівня. Представники деяких політичних сил чомусь вирішили, що районні ради вже не потрібні. Вони міркували, що всі повноваження з розв’язання проблем місцевого значення мають перейти до місцевих рад базового рівня, тобто сільських, селищних та міських.
Усім нам знадобилося чимало зусиль і часу, щоб переконати прихильників цієї ідеї не порушувати Конституцію України і призначити вибори, оскільки районні ради і їхні повноваження передбачено Основним Законом держави, а порядок проведення виборів визначено Виборчим кодексом.
У підсумку останнього дня календарного плану ЦВК таки призначила вибори до районних рад. Усі полегшено зітхнули. Але виявилося, що зарано. Опір щодо районних рад тривав, оскільки деякі народні обранці стали заявляти про необхідність «вихолостити» їхні повноваження.
До речі, як юрист зазначу, що цей термін має більше ветеринарну, ніж правову складову. Ініціатори почали активно вишукувати варіанти реалізації своєї ідеї, тому вже у вересні, тобто напередодні виборів, внесли зміни до Бюджетного кодексу України.
— Чим обернулися ці зміни для районних рад і громад зокрема?
— Вони стали згубними за деякими наслідками. Відомо, що фінансові можливості завжди були і будуть основою реалізації повноважень органів державної влади і органів місцевого самоврядування. Законотворці про це не можуть не знати, а тому бажаючи «вихолостити» повноваження районних рад, внесли зміни до Бюджетного кодексу України, фактично позбавивши субрегіональний рівень фінансів.
Змінами до кодексу було вилучено райради з фінансової мережі на отримання коштів державного бюджету, а також залишили райрадам кілька другорядних джерел наповнення районних бюджетів, які жодним чином не можуть покривати видатки. Серед таких «доходів» зазначено податок на прибуток підприємств і фінансових установ комунальної власності (всім відомо, що комунальні підприємства створюють не для отримання прибутку, а для надання послуг, наприклад, з вивезення сміття, водопостачання, водовідведення тощо), доходи від адміністративних штрафів та інших санкцій, адміністративного збору за державну реєстрацію тощо. У підсумку дохідна частина районних рад Харківської області за січень 2021 року становила тільки кілька десятків тисяч гривень. Нагадаю, що лише на утримання апарату цих рад (7—10 осіб) необхідно в середньому 2,5 мільйона гривень на рік.
— Виходить, що райрадам розширили повноваження, але їх реалізація впирається у брак коштів?
— Наша асоціація відстежує стан формування місцевих бюджетів, надає радам методичну й інформаційну допомогу. Усі сім районних рад області вже затвердили бюджети на 2021 рік. Дохідна частина районних бюджетів становить: Лозівського — 60 тисяч гривень, Куп’янського — 200 тисяч, Харківського — 227 тисяч, Богодухівського — 605 тисяч, Ізюмського — 635 тисяч, Красноградського — 767 тисяч, Чугуївського — 1270 тисяч гривень.
Якби не торішні залишки, то деякі райради не змогли б навіть провести розрахунки із працівниками тих райрад, що ліквідують. Судіть самі. Видатки на виплати цим працівникам становлять: Красноградський район — 753 тисячі гривень, Чугуївський — 900 тисяч, Лозівський — 908 тисяч, Богодухівський 1500 тисяч, Куп’янський — 1548 тисяч, Харківський — 1790 тисяч, Ізюмський — 2180 тисяч гривень.
Схожа ситуація і в інших областях України. На жаль, так склалося, що районні ради є, бюджети є, а коштів немає. Попри це керівництво профільного міністерства заспокоює й рекомендує райрадам виконувати їхні повноваження в межах надходжень до районних бюджетів.
— Отож фактично районні ради не мають змоги виконувати повноваження. А як же бути депутатам із реалізацією передвиборних програм щодо розвитку громад і територій районів?
— Цілком очевидно, що депутати районних рад стали заручниками непродуманих змін. Але, на мій погляд, це ще тільки пів біди. Головна біда, яку як юрист вбачаю на сьогодні, — наявність правового нігілізму, фактів ігнорування в державі основних положень Конституції України та Європейської хартії місцевого самоврядування.
Судіть самі. Основний Закон держави передбачає наявність районних рад та обсяг їхніх повноважень, тобто надає їм конституційні гарантії. Наприклад, згідно зі статтею 143 Конституції України, бюджет району формується в тому числі з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами.
То чи можна змінами до Бюджетного кодексу скасовувати ці конституційні гарантії, позбавляти фінансових можливостей, зокрема за рахунок коштів державного бюджету, виконувати повноваження, отже, фактичного ставити під сумнів існування районних рад?
До речі, обсяг повноважень районних рад визначено не тільки статтею 143 Конституції України, а й статтею 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Ці норми не змінено, вони чинні.
Оголошуючи вибори до районних рад, державні мужі не могли не знати про це. Але всупереч Конституції, повноваження райрад через фінансові обмеження все-таки «вихолостили». Виходить, що є представники влади, які інакше розуміють визначення України як правової держави.
— Як позначаться проблеми районного рівня, які ви щойно окреслили, на розвитку громад?
— Проблеми з фінансовим забезпеченням виконання повноважень місцевими радами існують не тільки на районному рівні. Чимало місцевих рад базового рівня, особливо невеликих сільських, не в змозі утримувати об’єкти спільної власності, які вони нещодавно отримали від райрад. Наголошу, що отримали без погодження, у примусовому порядку та без урахування фінансових можливостей громад. Таку передачу об’єктів спільної власності здійснено не з ініціативи районних рад, а на виконання імперативної норми Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», яку внесли вже після місцевих виборів.
У підсумку деякі об’єкти, наприклад, спортивні та музичні школи, лікарні тощо, можна оптимізувати, тобто скоротити, а тренерів, учителів і технічних працівників звільнити. Усе це призведе до скорочення послуг, отже, й до дискредитації дуже важливої необхідної реформи. Цього допустити не можна.
Реформа з децентралізації дуже важлива й необхідна. Вона має тривати, щоб жителям сіл, селищ, міст не було зменшено обсяг і якість послуг, що є одним з головних її завдань.
— І як же прибрати цей камінь спотикання зі шляху реформи з децентралізації влади?
— По-перше, набратися мужності й визнати помилки. Це буде виявом не слабкості влади, а її сили. Для цього ще є час і можливості.
Реформа з децентралізації, наголошую, дуже важлива й необхідна. Вона має тривати, щоб жителям сіл, селищ, міст не було зменшено обсяг і якість послуг, що є одним з головних завдань реформи.
По-друге, слід терміново внести зміни до деяких законів. Необхідно оперативно відшукати кошти на забезпечення діяльності райрад. Наприклад, у формі надання державних субвенцій для виконання повноважень зокрема на утримання об’єктів, які надають послуги жителям територіальних громад району.
Наша асоціація підготувала конкретні пропозиції для вдосконалення законодавства, які підтримала Українська асоціація районних та обласних рад. Їх направили для реалізації до Верховної Ради України. Сподіваємося на її підтримку.
Володимир ГАЛАУР,
«Урядовий кур’єр»
ДОСЬЄ «УК»
Микола ТІТОВ. Народився 1 січня 1949 року. Освіта вища юридична. Пройшов шлях від народного судді району, голови арбітражного (господарського) суду Харківської області, голови міжобласного апеляційного господарського суду до судді та першого заступника голови Вищого господарського суду України. Суддя вищого кваліфікаційного класу у відставці.
Із 2006 року — депутат Харківської обласної ради, заступник, перший заступник голови обласної ради. Депутат обласної ради трьох скликань. Заслужений юрист України. Кандидат юридичних наук, доцент.
Брав активну участь у розробленні понад десяти проєктів законів і кодексів з господарського права, судочинства, судоустрою, місцевого самоврядування, а у складі Конституційної комісії (1994—1996) — проєкту Основного Закону.
Ми в Google+