У 2017 році мине двадцять років, як український парламент ратифікував Європейську хартію місцевого самоврядування. Однак реальні кроки в його реформуванні фактично зроблено лише після Революції гідності.
Вертикаль замість децентралізації
На думку експертів, з якими довелося спілкуватися, брак будь-якого прогресу в цьому питанні можна пояснити дуже просто: попередні керівники держави й уряду не мали найменшого бажання ділитися владою з народом. Тому не виконували ні положення Основного Закону України, ні положення Європейської хартії, яка є своєрідною конституцією самоврядування. Адже в преамбулі останньої, приміром, чітко записано:
«…враховуючи, що місцеві влади є однією з головних підвалин будь-якого демократичного режиму… що право громадян на участь в управлінні державними справами є одним з демократичних принципів, які поділяються всіма державами — членами Ради Європи,
переконані в тому, що це право найбільш безпосередньо може здійснюватися саме на місцевому рівні… що існування місцевих влад, наділених реальними функціями, може забезпечити ефективне і близьке до громадянина управління,
стверджуючи, що з цього випливає необхідність існування місцевих влад, які мають створені на демократичній основі директивні органи і широку автономію щодо своїх функцій, шляхи і засоби здійснення цих функцій, а також ресурси, необхідні для їх виконання…»
Тобто в хартії чітко зазначено право громадян на участь в управлінні державою та надання місцевим органам влади широких прав автономії. Але ж усе це явно суперечило меті, яку ставили перед собою попередні очільники нашої держави і уряду — вони завжди прагнули побудувати чітку вертикаль влади й підпорядкувати її собі. Тому місцеві органи влади юридично начебто мали якісь права на самоврядування, але абсолютна їхня більшість була просто неспроможною скористатися ними.
За словами виконавчого директора Асоціації міст України (АМУ) Мирослава Пітцика, який є одним з найбільших авторитетів у питаннях місцевого самоврядування, спроможна територіальна громада — це та, в якій місцеві джерела наповнення бюджету, інфраструктурні та кадрові ресурси достатні для вирішення питань місцевого значення, передбачених законодавством в інтересах жителів громади. Під це визначення в Україні підпадає менше 10% територіальних громад, решта ж міст, не кажучи вже про села, були дотаційними. Все це підтверджено неодноразовими дослідженнями, які проводили за ініціативи Асоціації міст України.
Саме фінансовою залежністю місцевих громад неодноразово користувалися і органи державної влади, надаючи кошти «слухняним» і тримаючи, так би мовити, на голодному пайку неугодних. Найбільш потворної форми цей принцип заохочування «своїх» і покарання «чужих» набув у часи Януковича. Тоді одним регіонам давали мільярди, приміром на будівництво нових доріг, а другі не мали коштів засипати траншеї навіть на дорогах загальнодержавного значення, не кажучи вже про місцеві. Однак понад рік тому не лише ми, а й увесь світ зміг побачити, чим закінчилося намагання однієї особи підім’яти під себе всю владу і діяти всупереч волі народу.
Від слів до справ
Після перемоги Революції гідності та наступних політичних подій, пов’язаних із нею, у нашій країні нарешті зробили перші кроки в реформуванні влади, передовсім — місцевого самоврядування. Дається це непросто, оскільки не всі, навіть серед сільських і міських голів, настільки розбираються в нюансах місцевого самоврядування і знають досвід провідних європейських країн, щоб прагнути його реформування. Тим паче децентралізації, яку часто плутають із федералізацією.
Однак, як вважають експерти, без децентралізації влади жодні реформи місцевого самоврядування неможливі. Цей процес розпочався і відбуватиметься саме в інтересах громадян. Щоб вони могли отримувати соціальні, адміністративні та комунальні послуги якомога ближче до місця проживання, а не долати 50—60 кілометрів за будь-якою довідкою.
На думку Мирослава Пітцика, ці зміни зачеплять не лише внутрішнє життя громад, а й матимуть для нашої країни глобальне значення. «Громади отримають у своє розпорядження основний ресурс місцевого самоврядування — землю, права на встановлення місцевих податків і зборів, достатніх для виконання власних повноважень та стимулювання власного економічного розвитку задля створення нових робочих місць. Також буде можливість об’єднати фінансові, майнові та інтелектуальні ресурси консолідованої громади для покращення якості освітніх, медичних та інших послуг і утримання місцевої інфраструктури. Врешті-решт ми позбавимося зазіхання Росії на створення нової імперії з утягуванням до неї України.
Адже децентралізовану країну неможливо інтегрувати в тоталітарну державу. Це зрозумів свого часу Наполеон, коли намагався інтегрувати Швейцарію в нову французьку імперію. І хоча другий Президент України Леонід Кучма стверджує у своїй книжці, що Україна не Росія, проте доки система управління у нас буде однаковою, залишатиметься ризик бути втягнутим у зону впливу цієї з імперськими амбіціями держави», — зазначає Мирослав Васильович.
На відміну від своїх попередників, нинішня влада не обмежилася деклараціями, а одразу підкріпила свої наміри змін конкретною справою — фактично проведено перший етап бюджетної децентралізації. Як зазначив недавно Прем’єр-міністр Арсеній Яценюк, це дало змогу досягти перших позитивних результатів, що підтвердила і міністр фінансів Наталія Яресько, оперуючи конкретними цифрами. Зокрема, за її словами, протягом січня—лютого доходи місцевих бюджетів зросли і сягнули 13 мільярдів гривень. За даними Мінфіну, приріст надходжень порівняно з аналогічним періодом минулого року становив 2,54 мільярда гривень без урахування непідконтрольних територій.
Оскільки за новою редакцією Бюджетного кодексу в столиці залишається 40% податку на прибуток фізичних осіб, в містах обласного значення і районах — 60, а в обласних бюджетах 15%, то ці відрахування впродовж січня-лютого зросли на 12% і становили 7 мільярдів гривень. Кошти з податку на землю теж почали надходити в місцеві бюджети і сягнули за два місяці понад два мільярда гривень, що на 16,8% більше, ніж в аналогічному періоді минулого року.
Експерти вважають, що надходжень могло б бути більше, якби бюджетний кодекс прийняли раніше, а не в кінці року. Органи місцевого самоврядування просто не встигли провести розрахунки за новими ставками, тому на поточний рік залишилися ті, які були чинні торік. Але навіть наведені приклади переконливо свідчать на користь проведення децентралізації.
Укрупнення громад — запорука успіху
Однією з головних тем нарад з міськими і сільськими головами, що відбулися минулого місяця в Києві з ініціативи Асоціації міст України та за фінансової й технічної підтримки Агентства США з міжнародного розвитку USAID, яке надає економічну та гуманітарну допомогу по всьому світу, стало укрупнення громад. З одного боку, триває децентралізація, з другого — укрупнення громад. Чи не суперечить це одне одному? Ніскільки. Адже головний показник спроможності місцевих громад — це ресурс на душу населення. В Україні він у 30 разів менший ніж, приміром, у Польщі. Село не може заплатити навіть копійчану зарплату штатним працівникам сільради: гроші на це йдуть із держбюджету через цільові субвенції. Тож говорити про якийсь розвиток інфраструктури не доводиться. Тому коли в АМУ вивчали досвід Польщі, одразу зауважили, що позитивні зміни в цій країні пов’язані з реформою місцевого самоврядування, головною складовою якої стало укрупнення. Хоча не таке, як у Швеції, де громада об’єднує до півмільйона осіб, але в Польщі немає такої роздрібненості, як у нас, коли вона об’єднує 400—500 жителів села.
Тому нині реформа місцевого самоврядування розпочалася не з нуля — Асоціація міст України працювала над її законодавчим забезпеченням тривалий час. Однак запустити її в дію можна було лише за підтримки влади, як це зробила нинішня. До того ж укрупнення громад є основною складовою реформи, яка дасть громадам змогу в повному обсязі виконувати функції місцевого самоврядування. Що це означає на практиці? Візьмемо для прикладу колишні райцентри: нині вони перетворилися на заштатні селища, їхня оптимальна зона притягання — у радіусі 10 кілометрів. Раніше в них працювали підприємства місцевої промисловості, на яких знаходили собі роботу жителі навколишніх сіл. Об’єднавшись навколо такого економічного мікроцентру, громада на перших порах (доки відбудовуватимуть спільно те, що втрачено, і створюватимуть нове) могла б поступово вирішувати першочергові завдання. Водночас це дасть можливість у 8—10 разів скоротити чисельність бюрократичного апарату в органах місцевого самоврядування, зміцнити його фінансову основу.
Приміром, на апарат сільської ради (голова, секретар, бухгалтер) у рік витрачають 300 тисяч гривень. Після об’єднання в громаду замість 15 сільських голів оберуть одного і сформують відповідний орган, якому потрібно буде на рік, припустимо, півтора мільйона гривень. Але у нас із 4,5 мільйона гривень, які раніше витрачали на зарплати і премії управлінцям 15 сільрад, залишиться три мільйони, які можна спрямувати на ремонт доріг чи інфраструктурних об’єктів. Якщо додати нові податки, які йтимуть тепер не в державний, а місцевий бюджет, то у громади з’явиться можливість концентрувати кошти для вирішення першочергових проблем сьогодні одного населеного пункту, завтра — іншого тощо.
Зменшиться також кількість районів, а отже й чисельність чиновників районного рівня. У середньому замість 15—20 районів в області буде три-чотири. Частина з тих службовців, які працюють нині в райдержадміністраціях, перейде в громади. У зв’язку з тим, що новоутвореним громадам передадуть чимало функцій, які нині належать органам державної влади на місцях.
Щодо самого процесу об’єднання, то його потрібно завершити до початку вересня, щоб уже 25 жовтня 2015 року відбулися чергові місцеві вибори в новостворених адміністративно-територіальних утвореннях. Безперечно, об’єднання це, найпевніше, відбуватиметься на добровільних засадах. Хоча у світі існує практика, коли такі процеси роблять іншим способом. Приміром, сьогодні парламент ухвалив закон, де зазначено: скажімо, громада така-то, до неї входять такі-то населені пункти з такими-то землями. І вже завтра її громадяни прокидаються в новому адміністративно-територіальному утворенні. Але в АМУ сподіваються, що в нашій країні все відбуватиметься за добровільною згодою.
Стосовно деяких непорозумінь, як, скажімо, питання передачі землі нинішнім сільським громадам, більшість експертів вважають: це має статися після об’єднання громад. Якщо ж дати можливість уже сьогодні сільським головам розпоряджатися землею, то дехто з них може спокуситися скористатися останнім шансом і поживитися за рахунок майна громади.
Це, до речі, не єдина «міна», яку хотіли закласти в закон, існують й інші. Але то вже тема іншої розмови. Ми ж сподіватимемось, що Україна, реформувавши систему управління, стане справді європейською країною. Не лише географічно, а й за політичними, соціальними та іншими параметрами.
Публікацію підготовлено за сприяння Агентства США з міжнародного розвитку (USAID).
Василь ТУГЛУК
для «Урядового кур’єра»
Ми в Google+