Перед цьогорічними виборами — і президентськими, і останніми перегонами до Верховної Ради — багато хто, відповідаючи на суспільний запит, знову обіцяв здійснити в країні децентралізацію і деконцентрацію владних повноважень, що, за словами Президента України Петра Порошенка, дасть можливість достеменно з’ясувати, хто кого годує.
Декларувалося, що треба передати більшість повноважень із центру на місця, провести реформу місцевого самоврядування, зокрема змінити правила гри в бюджетуванні та податковій системі, зробити бюджетний процес у кожній великій і малій громаді самостійним та незалежним від ухвалення державного кошторису. Зробити це невідкладно наполегливо радять нам наші європейські партнери, передусім експерти Ради Європи, обгрунтовуючи тезу, що повноваження без належних фінансів — звичайнісінький популізм.
Зрештою, час обіцянок сплив — настала пора втілювати слова в реальні справи.
Чому бути — того не минути
Ідеальний політик голосує за всі асигнування і проти всіх податків, іронізують американці. За схожим шаблоном часто-густо діють і чимало вітчизняних політиків. Щоб цього не трапилося з новообраними депутатами, важливо відразу, ще до першого засідання Верховної Ради якомога конкретніше задокументувати наміри і майбутні дії наших законодавців, щоби громадськість могла пильно контролювати процес. За умов функціонування парламентсько-президентської республіки цим документом є коаліційна угода.
Знаменно, що децентралізація знайшла відображення в проектах такої угоди, підготовлених провідними, відповідно до волевиявлення українського суспільства протягом останніх виборів, політичними силами.
В оприлюдненому проекті «Блоку Петра Порошенка» ця реформа на чільному третьому місці, після антикорупційної та судової. Проект коаліційної угоди «Народного фронту» хоча і лаконічніший, проте не позбавлений головного — конкретики. Політсила бере на себе зобов’язання здійснити децентралізацію влади, посилити повноваження та фінансову базу місцевого самоврядування. В додатку до угоди міститься докладний перелік першочергових законів, частина з яких безпосередньо стосується окресленої теми. Як-от «Про внесення змін до Бюджетного кодексу (щодо реформи міжбюджетних відносин)», «Про засади державної регіональної політики» тощо.
Про необхідність включення бюджетної реформи до коаліційної угоди висловлювалися й інші демократичні політичні сили, представлені в новому парламенті. І це додає оптимізму прихильникам децентралізації.
Що в красивій обгортці?
Нагадаємо, що у Верховній Раді вже зареєстровані зміни до Бюджетного та Податкового кодексів, пов’язані з бюджетною децентралізацією. Відповідно до них має посилитися фінансова автономія регіонів, а доходи місцевих бюджетів можуть зрости за рахунок передачі частини податків з центру на місця та запровадження нових податків.
Справді, передача більшої частини ресурсів з центру на місцевий рівень — довгоочікуваний позитивний сигнал. Щоправда, частина аналітиків зауважують, що дуже тішитися поки що зарано: більшість обіцяних ресурсів надходитиме шляхом трансфертів, а це, погодьтеся, не постійна складова.
Фішка задекларованої децентралізації — розширення дохідної бази місцевих кошторисів. Це буде здійснено за допомогою передачі їм плати за надання адміністративних послуг, державного мита, збільшення нарахувань екологічного податку (з 35 до 80%), запровадження з 2015 року збору із роздрібного продажу підакцизних товарів із ставкою 5%, включення в базу оподаткування комерційної нерухомості. Новацією також є те, що 10% податку на прибуток підприємств приватного сектору залишатиметься в бюджетах областей.
І найголовніше: реформатори пропонують переглянути розподіл податку на доходи фізичних осіб (ПДФО). 60% має залишитися в бюджетах міст обласного значення, 15% надходитиме до обласних кошторисів, 25% матиме столичний бюджет (до того ж не зайве нагадати, що нова формула вирівнювання трансфертів на Київ не поширюватиметься).
Спробуємо докладніше розібратися, наскільки ефективними і реалістичними можуть бути вищеперелічені пропозиції, завдяки яким надходження до місцевих бюджетів мають істотно зрости. Принагідно згадаймо засторогу автора популярної книги «Комітет 300. Таємниці світового уряду» американського публіциста Джона Коулмана: «Те, що держава дає, вона спочатку повинна забрати».
Той, хто ховається за «дрібницями»
Окремі фінансові експерти вже зауважили: з місцевих бюджетів пропонують забрати чи перерозподілити саме ті податки і збори, які забезпечували найбільші надходження.
І назвали «неочікуваною» ідею перерозподілити податок на доходи фізичних осіб (ПДФО). Йдеться про головне (а для більшості територіальних громад чи не єдине!) джерело надходжень до місцевих бюджетів.
Торік цей податок, 100% якого залишалося саме на місцях, становив 70,7% усіх надходжень місцевих бюджетів і давав можливість управлінцям хоча б якось зводити кінці з кінцями.
Його перерозподіл, про який ішлося вище, призведе до того, що бюджети органів місцевого самоврядування можуть недоотримати майже 7 мільярдів гривень (принаймні таку цифру називають окремі фахівці). Таке значне вилучення головного бюджетоутворюючого податку з бюджетів органів місцевого самоврядування, за міркуваннями аналітиків, не вдасться компенсувати новими податками та розширенням бази чи перерозподілом наявних.
Сподівання, що швидко і безболісно владі вдасться вивести з «тіні» зарплату в «конвертах» (а це майже третина того, що заробляють українці вдома), поділяють далеко не всі. Податкова реформа, навіть за умови її прийняття до кінця цього року, принесе результати лише через певний час. Але для цього обов’язково потрібні два чинники: чесні чиновники в центрі і на місцях та свідомі громадяни, яких вдасться переконати, що «вгорі» не крадуть. Інакше тіньові гроші далебі не скоро запрацюють на вітчизняну економіку.
Сім разів відміряй…
Фінансисти органів місцевого самоврядування занепокоєні подальшою долею малого бізнесу. Новаціями податкової реформи (яка йде в «пакеті» з бюджетною) передбачено заборонити віднесення на валові витрати 50% виплат платникам єдиного податку. Це не вигідно великому і середньому бізнесу, який нині співпрацює з дрібними підприємцями. Тож малий бізнес опиняється під загрозою знищення і, відповідно, намарне очікувати від єдиного податку бодай якихось надходжень до місцевих бюджетів.
Щоб перекрити втрати від переформатування ПДФО, місцевим органам влади пропонується встановлювати власний податок з роздрібної торгівлі тютюновими, алкогольними виробами, пивом та пальним — в розмірі не більш як 5% від вартості реалізованої продукції. Автори ідеї вже й прибутки порахували: надходження від цього податку становитимуть 8 млрд гривень.
Хоча є відповідна засторога: такі дії, як зазначають окремі аналітики, нагадують елементи подвійного оподаткування підакцизних товарів і не повною мірою узгоджуються з головними принципами чинної податкової системи. Враховуючи вкрай низьку податкову дисципліну вітчизняної роздрібної торгівлі, фахівці сумніваються, що такий податок чесно та в передбаченому реформою обсязі перераховуватиметься до місцевих бюджетів.
Представники бізнесових кіл також зауважують, що згадане вище нововведення, окрім складнощів з практичною реалізацією та адмініструванням цього податку, неминуче призведе до збільшення нелегального обігу підакцизних товарів. Таку новацію варто запроваджувати зважено і після консультацій розробників законодавства з виробниками та представниками роздрібної торгівлі.
Треба ще згадати, що території позбавляться не лише частини платників єдиного податку, а й туристичного та деяких інших зборів. Істотною буде втрата субвенції на реконструкцію і спорудження комунальних доріг (майже 3 млрд грн). Натомість на місця центр збирається ще передати деякі функції з утримання об’єктів сфери культури.
Тож, доопрацьовуючи проект змін до Бюджетного кодексу, варто звернути увагу на всі ці застороги, трохи перефразовуючи заповіт Адама Сміта: «Єдиний хороший бюджетний закон — це збалансований закон».
КОМЕНТАР
Вирівнювання за єврозразком стимулюватиме
Олександр СЛОБОЖАН,
заступник виконавчого директора
Асоціації міст України,
директор Центру
аналізу та розробки законодавства АМУ:
— Зазначу, що другий проект закону щодо змін до Бюджетного кодексу, поданий чинним урядом 25 вересня цього року (№5078), помітно відрізняється від попереднього. Зокрема внесені й зміни, які запропонувала наша асоціація. Відтепер повніше враховані інте?реси місцевого самоврядування, це позитивний сигнал для територій.
Помітно розширюється дохідна база місцевих кошторисів, замість неефективного вертикального запроваджується горизонтальне вирівнювання бюджетів (як у Європі). Воно стимулюватиме, здійснюватиметься за дохідною базою. Це, зрештою, відкриє простір для тих, хто працює більше і краще, — в них тепер не забиратимуть усе зароблене, як це робилося раніше.
Гадаю, що втрати місцевих бюджетів через перерозподіл головного податку на доходи фізичних осіб компенсуватимуться надходженнями з інших джерел. Крім того, видатки на делеговані повноваження (утримання освіти, медицини) будуть переведені на цільові субсидії. Щодо ймовірних втрат столичного бюджету, то докладної методології компенсації недонадходжень з ПДФО поки що немає. Нині Києву залишається половина податку на доходи фізичних осіб, у законопроекті про зміни в Бюджетному кодексі пропонується зменшити цю цифру до 25%, і, певна річ, столична влада не погоджується з цим. Водночас треба зазначити, що саме тут сконцентрована левова частка всіх платників податків країни.
Ще не узгоджено і робочий механізм адміністрування 5% податку з продажу підакцизних товарів.
І все-таки залишається надія, що бюджет наступного року буде сформовано уже на новій законодавчій базі, за умови, що пакет законопроектів зі змінами до Бюджетного та Податкового кодексів буде ухвалено за скороченою процедурою. Тож обіцяна децентралізація стане реальністю.
А ЯК У НИХ
Швеція: уряд не втручається у справи громад
Серед європейських країн, які є прикладом того, як проводилася реформа, найцікавішим і повчальним, на наш погляд, є досвід Швеції.
Після створення в країні 1862 року двоступеневої моделі самоврядування, муніципалітети й округи мають право фінансуватися в основному з місцевих податків, що зміцнює їхню автономію. Коли після 1945 року створювалася шведська модель соціальної держави, було чітко поділено функції між центральним урядом і двоступінчастим місцевим управлінням.
Апарат управління в Швеції напрочуд нечисленний, а органи влади не змінювалися з XVIII століття. Лише 17% держслужбовців у Швеції зайнято в центральних органах управління та міністерствах. Більшість соціальних послуг реалізують муніципалітети, в той час як округи переважно займаються охороною здоров’я. З цієї причини 60% службовців є муніципальними службовцями, натомість в округах працює 25%. У 1952 і 1974 роках шведський парламент вирішив провести великомасштабну територіальну реформу муніципалітетів, що в 1974 році довело їхній розмір до 34 тисяч чоловік. Ця реформа посилила здатність муніципалітетів виконувати свої завдання як «місцеві держави загального добробуту». Більш того, реформи відкрили шлях до подальшої децентралізації в 1990-ті роки в царині шкільної освіти і турботи про літніх людей.
Варто наголосити, що на загальну думку, в Швеції спостерігається дуже високий ступінь децентралізації, причому уряд не втручається у справи місцевої влади. Законодавче ж регулювання її діяльності, порівняно з іншими країнами, вельми делікатне. Все це, враховуючи фінансову автономію місцевої влади, робить Швецію чудовим прикладом незалежності місцевого самоврядування.
Ми в Google+