Пандемія коронавірусної хвороби стала своєрідним лакмусовим папірцем не лише для України, а й для всього світу. Про те, перед якими викликами вона поставила людство загалом і певні міста зокрема, до яких змін спонукала та які проблеми оголила, розмовляємо із заступником Тернопільського міського голови, викладачем кризового менеджменту «Школи мерів» Леонідом БИЦЮРОЮ.

— Леоніде Олексійовичу, чому світ виявився таким вразливим перед пандемією?

— Класичні моделі управління не здатні більше враховувати всі фактори технологічного впливу та нових середовищ на об’єкт управління. Криза XXІ століття — економічна, соціальна, медична, суспільна — багатопланова, багаторівнева, багатошарова. Вона довела, що сучасні управлінські системи не здатні впоратися з глобальними викликами ні на місцевому, ні на державному, ні на міждержавному та планетарному рівнях.

— Як щодо рівня готовності самих держав?

— За прогнозом, прописаним у протоколі 2010-го «LOCK STEP», в разі виникнення кризи на світовому рівні, з найбільшими проблемами мали б зіткнутися країни третього світу, до якого цілком об’єктивно наразі належить й Україна, бо вони особливо вразливі до криз, зокрема епідеміологічних, а розвинуті Європа й США порівняно легко мали б вийти з неї. Як бачимо, все сталося не так. З’ясувалося, що сценарії фахівців світового та європейського рівнів — і економістів, і соціологів, і вузькопрофільних фахівців, зокрема, з питань медицини, соціального забезпечення, транспорту, логістики — непридатні до застосування в екстремальних умовах. Це ж стосується й експертного середовища та науки, що не дали оптимальних рішень урядовим та іншим структурам упродовж місяців.

— Як це вплинуло на Україну?

— Завдяки рудиментарній управлінській моделі Україна, хоч як парадоксально, в цій ситуації в перспективі матиме певну перевагу. Маємо можливість не повторювати помилок більш розвинутих країн, тобто будувати спочатку структуру, яка не здатна буде відповідати на екстремальні випадки, а потім її демонтовувати й налаштовувати нову. Українська влада має відслідковувати те, що відбувається в інших державах та адаптувати власні системи управління до нових викликів і змінених форм реагування на них європейських країн.

Часу обмаль. Для початку повинні усвідомити причини того, що сукупна модель реагування регіонального та субрегіонального рівнів, українська управлінська модель виявилася не готовою до дії в екстремальних умовах. Як наслідок — маємо епізодичні моменти ефективного управління, що радше підкреслюють загальний діагноз влади. Такі приклади стосуються винятково міст, що змогли оперативно й результативно спрацювати в надзвичайних умовах; які мали ефективно побудовану модель управління поселенням, тобто була злагода між виконавчими структурами та радою; де достатньо добре підготовлений міський голова до ухвалення оперативних рішень. Ці міста можна порахувати на пальцях рук: Харків, Дніпро, Тернопіль, Івано-Франківськ, Хмельницький, якоюсь мірою — Одеса. Проте є випадки, де, на жаль, системи управління були не готовими до надзвичайних ситуацій. Ще раз підсумовую: система управління, що існує, не дасть глибоких і стратегічних ефектів в умовах невизначеності. З часом її необхідно буде переформатовувати, можливо, з демонтажем певних елементів.

— Яких змін має зазнати оновлена управлінська система?

— Передусім те, що вона має набути певної гібридності, — перейняти ознаки, що додають швидкості, ресурсності, розширеного інструментарію. Ця кризова ситуація показала, що бізнес набагато швидше та гнучкіше міг реагувати на виклики. Крім того, він здатен використовувати ефективний досвід без урахування кордонів, мови, дистанцій, чим не можуть похвалитися чиновники місцевого та навіть, у випадку України, державного рівнів. Бізнес першим зумів і технологічно відповісти на виклики.

Експертне середовище. Одразу після початку епідемії стало очевидним, де владні конструкції мали попередньо розвинутий діалог з експертним середовищем, зокрема, науковим, а де не мали. Там, де був налагоджений контакт, можна було, по-перше, зробити ефективну діагностику проблеми. По-друге, здійснювати системний безперервний моніторинг рівня захворюваності, вести статистику постачання тощо. По-третє, сприяти залученню достатньої кількості фахівців для, наприклад, поповнення лав хірургів, анестезіологів, інфекціоністів, молодшого медичного персоналу. По-четверте, практично застосовувати інновації — як, наприклад, інтерактивний ситуаційний центр у Тернополі, та перейти на віддалені форми роботи й управління. Останнє є вироком відсталих управлінських систем.

Муніципальні чи державні структури, які змогли перейти до дистанційних форм управління, в Україні є одиничними. Саме тому недієздатними виявилися більші форми управління, ніж муніципалітет. Так, обласні адміністрації, за винятком деяких, знов-таки на базі муніципалітетів, більше територією не управляли й не управляють досі.

— Як швидко перейшли муніципалітети та регіональні органи управління чи навіть державні до використання Zoom?

— Викристалізувалася ще одна проблема муніципалітетів: інерція кадрового складу управління, незважаючи на вік та освітній рівень. На перший план криза вивела стресостійкість, здатність до освоєння новітніх технологій та вміння виходити за рамки власної компетенції. Особливо цінними виявилися люди, які були на стику компетенцій, тобто, приміром, транспортники, які при організації, скажімо, шляхів транспортування, враховували медичні показники.

— Багато хто нині мовить про проблему неготовності медиків до роботи під час пандемії.

— З’ясувалося, що проблема є не лише з готовністю медичних працівників, а й з їхнім освітнім рівнем. Причиною того, що майже 20 відсотків усіх інфікованих COVID-19 становлять медики, є не тільки фактична загроза, а й часто їхнє звичайнісіньке недбальство щодо власного здоров’я та нехтування елементарними правилами безпеки. Прикладом може слугувати ситуація в одній з лікарень Тернопільської області, коли увесь персонал безпечно відвідував хвору медсестру. Як наслідок — значна його частина в самий пік епідемії просто, так би мовити, вийшла з процесу. Проблемою залишається безглузда реформа, за якою університетські науковці-медики втрачають можливість мати практику в лікарнях.

Проте найгострішою виявилася проблема із санітарно-епідеміологічною службою, реформування якої розпочалося з горе-ініціатив урядовців 2015-го. СЕС на початок пандемії COVID-19 була деморалізована, дезорієнтована, втратила вплив і, власне, можливість реагування на ситуацію, та найважливіше — втратила свій кадровий склад.

Експериментуючи із СЕС, вважаючи її непотрібною, урядовці не зважили на те, що Україна — вкрай вразлива до пандемій за своєю суттю. Нагадую: у світі вирують ще щонайменше дві пандемії — малярії та синдрому набутого імунодефіциту (СНІД), які ніхто не відміняв, і вони також становлять постійну загрозу для здоров’я та життя людей. Для нашої ж країни надзвичайно болючою залишається проблема з туберкульозом. І з огляду на нинішню ситуацію із закриттям тубдиспансерів, держава виштовхує пацієнтів протитуберкульозних відділень просто на вулицю, втрачаючи чіткий облік і спостереження за недужими. Без термінового коригування урядового втручання, розв’язати це неможливо.

Епідеміологічний контроль є питанням національної безпеки. І я, приміром, особисто порушував його впродовж останніх п’яти років на рівні країни, області та міста. Тому там, де були належні залишки санітарно-епідеміологічної служби, там, де навели діалог з головними лікарями, епідеміологами області, там була дієва взаємодія та контроль. І як приклад, Тернопіль, який на цілковито негативному старті все-таки зараз має, слава Богу, добрі показники. Наприклад, щодо смертності — втричі нижчий рівень за загальнодержавний.

— Може б, Україна й реагувала швидше на виклики, якби не постійна зміна очільників МОЗ?

— Заміна керівників і міністрів у період пандемії — не просто кадрова примха, а насамперед — проблема розбалансованості всієї медичної галузі. Треба відверто сказати, що медична реформа ставила найперше питання мінімізації видатків, а по-друге, перекладення відповідальності з державних органів на органи місцевого самоврядування. І навіть більше: якоюсь мірою ця реформа спонукала й досі спонукає органи місцевого самоврядування до закриття закладів охорони здоров’я. Причина в тому, що в силу нерозуміння медичних проблем, вони не бачать доцільності в наявності розгалуженої мережі медичних закладів в себе в селі, місті, районі та країні загалом. До речі, такі ж приклади є в освітній галузі.

Нам треба цілком по-інакшому переосмислювати сучасні управлінські структури місцевих органів влади та обласних адміністрацій, рад і міністерств. Варто затямити: медицина — це не бізнес, який має за мету отримання прибутків. Повинен залишатися великий державний сектор медицини, що має і здатен відповідати на сучасні виклики. Так, є соціально відповідальний бізнес, але це як феномен вже наступного покоління бізнесменів.

У нас досі немає належної відповіді на хронічні захворювання, зокрема, серцево-судинні, які набагато гостріші, ніж ті виклики, що отримали нині. Некерованою залишається ситуація з онкозахворюваннями, відсутні відповіді на питання щодо побутового й виробничого травматизму, за якими ми — лідери в світі. В нас досі не розв’язана проблема контролю за медикаментами, якістю ліків. Немає належного державного контролю, участі та впливу на виробництво власних медичних препаратів, засобів індивідуального захисту, наприклад, масок. Це ганьба, маючи власні спеціалізовані підприємства, завозити в десятки разів дорожчі ШВЛ з інших країн чи засоби індивідуального захисту.

Цілковито непридатною виявилася митна служба, яка в період пандемії не забезпечила контролю за вивезенням засобів індивідуального захисту та іншого. Прикордонна служба не змогла надати точну кількість українців, які перетнули кордон у час пандемії. Кабмін не зумів вирішити питання обсервації, приміром, розмістивши їх у військових частинах, шпиталях, які відповідно обладнані. Органи внутрішніх справ не спромоглися забезпечити доправлення приїжджих від кордону до обсервації, належний контроль за їхнім пересуванням уже у самих місцях обсервації. Тобто сучасний стан організаційної культури всіх без винятку — від державних органів до місцевих — продемонстрував свою нездатність до викликів тривалого характеру.

— Як це змінити?

— Зважаючи на цілковито негативне явище в економіці, зайнятості, малому підприємництві, середньому бізнесі, який давав найбільше податків, можемо говорити про те, що, власне, сучасна структура управління повинна мати чіткі розмежування повноважень, компетентності та інструментарію. По-перше, контролювальні структури повинні сконцентруватися саме на контрольних функціях та відмовитися від всіх мораторіїв в умовах війни й пандемії. Це була помилка, і на цьому слід наголосити та визначити персональну відповідальність тих прем’єрів, які ввели всілякі мораторії та започаткували децентралізацію в різних сферах у період війни. Ще не було світового прикладу, щоб під час війни проводили децентралізацію. Ми могли зупинитися на фінансовій децентралізації, територіальну ж не можна проводити в таких екстремальних умовах.

Тобто має бути чітко розмежовано: контролюючі органи не повинні надавати жодних платних послуг, підпадати під дію жодних мораторіїв та одночасно жорстко перебувати на контролі правоохоронних органів. Окремо — сервісні служби, що зобов’язані забезпечити м’яку співпрацю із середовищами. Слід визначитися з колом експертів, які мають бути ними по суті, відповідати вимогам доброчесності та професіоналізму. Саме таких потрібно до громадських, наглядових рад при міністерствах, державних моніторингових радах. На жаль, нині дуже багато так званих експертів, які потрапили до цих рад винятково з політичних, спекулятивних або ж меркантильних міркувань.

Лише в тому випадку адміністративна воля плюс експертна думка зможуть впливати на територію, середовище тощо. Щойно ж випаде якийсь компонент, вся структура виявиться недієздатною, не матиме впливу та існуватиме хіба формально.

Микола ШОТ,
«Урядовий кур’єр»

Заступник міського голови Тернополя, викладач кризовогоменеджменту «Школи мерів» Леонід БИЦЮРА

ДОСЬЄ «УК»

Леонід БИЦЮРА. Народився 7 січня 1977 року в Тернополі. Здобув чотири вищих освіти. Працював на посадах економіста, маркетолога, юриста. Мав стажування у США, Бельгії, Німеччині, Словаччині, Польщі, Угорщині, Грузії, Азербайджані. Пройшов шлях від рядового державного службовця до заступника голови обласної державної адміністрації. На посаді заступника міського голови Тернополя працює понад 12 років. Голова правління Благодійного фонду «Єднання поколінь», очільник територіальної організації Союзу юристів України. Громадський діяч.