ЗАКОНОДАВСТВО

Серйозні прогалини будуть ліквідовані

Міністр юстиції
Олександр ЛАВРИНОВИЧ

Будь-яка криза за певних обставин може стати передумовою успішного і тривалого розвитку. 

Проте сама по собі ця закономірність кризу не долає. Потрібні інструменти належної якості - сучасні та ефективні. Роль таких інструментів у державі виконують органи виконавчої влади.

Надмірна кількість влади - перешкода якості реформ

Як не парадоксально, але в Україні перешкодою у проведенні масштабних реформ стали великий "асортимент" та надмірна багатофункціональність органів виконавчої влади. Саме тому проведення адміністративної реформи, метою якої є побудова ефективної моделі врядування на загальнодержавному і регіональному рівнях, стала на сьогодні одним із короткострокових пріоритетів держави. Її реалізація, серед іншого, матиме наслідком оптимізацію системи органів виконавчої влади.

До основних проблем, що зумовлюють необхідність реформування системи органів виконавчої влади, слід віднести наступні.

По-перше, йдеться про невідповідність державних функцій потребам суспільства. В якийсь момент у житті людини виявляється забагато держави. Це може полягати у перевищенні обсягу державного контролю в якійсь сфері діяльності над доцільністю такого контролю. Чи ускладненню якоїсь адміністративної процедури, в тому й числі шляхом надання за плату довідок, які ніколи не знадобляться.

По-друге, низка проблем стосується недостатньо системного розподілу функцій поміж органами виконавчої влади та законодавчо закладеного внутрішнього конфлікту інтересів у діяльності кожного органу. На практиці це може означати діяльність багатьох органів в одній сфері суспільних відносин, кожен з яких надає дозволи і штрафує за невиконання правил, які сам встановлює. Сюди ж слід віднести відсутність чіткого зв'язку між функціями центральних органів виконавчої влади, їхніми найменуваннями і місцем у системі центральних органів виконавчої влади та притаманну будь-якій бюрократичній системі схильність до самовідтворення.

Кількість, проте, не спромоглася перерости в якість, тож політична спроможність міністерств та досконалість державної політики, що формується центральними органами виконавчої влади, бажає кращого. Цьому також сприяла невизначеність стосовно розподілу посад на політичні та адміністративні, що, як правило, призводить до політизації державної служби, підвищення рівня корупції та плинності кадрів.

Модернізація. Пошук несправностей:
мінімум політики, максимум здорового глузду

Фактично, реформа системи органів виконавчої влади розпочалася 8 грудня 2004 року - із прийняття Конституційним Судом України Рішення щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про внесення змін до Конституції України" від N2222-ІV (справа про додержання процедури внесення змін до Конституції України) від 30 вересня 2010 р. N20. Як відомо, цим законом було передбачено зміну конституційної моделі організації системи виконавчої влади. На той час доцільність та можливість невідкладного проведення адміністративної реформи вже не викликала сумнівів, а відповідні плани грунтувалися на кількох можливих варіантах розвитку подій.

Проте лише повернення Президенту України конституційних повноважень щодо утворення, реорганізації та ліквідації за поданням Прем'єр-міністра України міністерств та інших центральних органів виконавчої влади дозволило окреслити необхідні орієнтири та дало поштовх до початку проведення в Україні масштабної реформи.

Безперечно, що перші радикальні зміни торкнулися організації діяльності Кабінету Міністрів України як вищого органу виконавчої влади. Уже 7 жовтня 2010 року Верховною Радою України було прийнято нову, таку, що відповідає чинній Конституції України, редакцію Закону України "Про Кабінет Міністрів України". Відповідний законопроект був внесений Президентом України на розгляд парламенту невідкладно після повернення до Конституції 1996 року.

Наступним кроком, що отримав оформлення у вигляді нормативно-правового акта, стало видання Президентом України Указу від 9 грудня 2010 р. N1085 "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади", яким замість 112 центральних органів виконавчої влади було утворено 72 (16 міністерств та 56 інших центральних органів виконавчої влади).

Скорочення кількості органів державної влади стало лише видимою частиною тривалої роботи. "За кадром" велася робота зі складання реєстру державних функцій, їх співставлення, внесення пропозицій щодо усунення надмірних функцій чи таких, що дублюються тощо. Якщо користуватися поширеним у загальному вжитку терміном "апарат держави", то можна сказати, що його розібрали до гвинтика, а потім знову зібрали.

Безперечним успіхом є те, що під час модернізації апарат не втратив здатності працювати за призначенням - до завершення реформування системи центральних органів виконавчої влади Кабінет Міністрів України забезпечує належне виконання функцій центральних органів виконавчої влади, що ліквідуються чи реорганізуються

Для реалізації заходів з оптимізації системи центральних органів виконавчої влади та підготовки узгоджених пропозицій щодо визначення повноважень центральних органів виконавчої влади Президентом України утворено Робочу групу з опрацювання питань, пов'язаних з оптимізацією системи центральних органів виконавчої влади На вказану Робочу групу, зокрема, покладено завдання щодо здійснення аналізу проектів положень про міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та підготовки висновків стосовно оптимізації повноважень міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, усунення дублювання їх завдань і функцій (Розпорядження Президента України від 23 грудня 2010 р. N1203).

З метою забезпечення впровадження єдиного підходу в цій справі, Президентом України затверджені типові положення про міністерство України та про центральний орган виконавчої влади України, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідного члена Кабінету Міністрів України (Указ Президента України від 24 грудня 2010 р. N1199 "Деякі питання організації роботи міністерств, інших центральних органів виконавчої влади").

На сьогодні робота над положеннями про міністерства та центральні органи виконавчої влади знаходиться на завершальному етапі. У цей же час вивчаються питання скорочення функцій і мережі територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, оскільки існуючий порядок, який дає відповідним керівникам право на утворення зазначених органів, виконується аж надто ретельно.

Затвердження зазначених положень окреслить розподіл компетенції міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, а також зафіксує способи організації їхньої діяльності. Водночас на розгляд парламенту мають бути внесені необхідні для цього законопроекти.

Один із таких проектів вже підготовлено та внесено на розгляд Верховної Ради України Президентом України (реєстр. N8056 від 2 лютого 2011 р.). Він спрямований на оптимізацію роботи Уряду шляхом внесення змін до Закону України "Про Кабінет Міністрів України".

Як і передбачалось Указом Президента України "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади", пропонується ліквідувати інститут урядових органів в системі міністерств (в Уряді зараз розглядається також відповідний проект постанови, підготовлений в межах його теперішніх повноважень) - їхні функції будуть піддані перегляду та скорочені або передані до компетенції міністерств чи інших центральних органів виконавчої влади. Вкупі із запропонованими проектом Закону запровадженням практики поєднання посад віце-прем'єр-міністрів та міністрів, а також відмови від можливості призначати міністрів, що не очолюють міністерства, це розглядається як додаткові способи концентрувати функції держави за галузевим принципом, коли чітко зрозуміло хто за що відповідає і для чого потрібна та чи інша посада.

Кардинально вплине така концентрація і на діяльність урядових комітетів. У разі прийняття законопроекту вони просто перестануть існувати. Доводиться визнати, що позитивний вплив на процес прийняття урядових актів та затрачені на організацію діяльності урядових комітетів ресурси не корелюються. Практика свідчить, що засідання Кабінету Міністрів України є ефективним і цілком самодостатнім інструментом для прийняття необхідного рішення належної якості.

До речі, саме організація засідань Уряду в подальшому залишиться основним завданням Секретаріату Кабінету Міністрів України, оскільки політична складова у його діяльності має значно зменшитися. Слід зауважити, що апарат вищого органу виконавчої влади постійно набирав вагу як самостійний центр формування політики, дещо плутаючи власні визначені законом функції щодо організаційного, експертно-аналітичного, правового, інформаційного та матеріально-технічного забезпечення діяльності Кабінету Міністрів України і повноваження щодо спрямування та координації діяльності міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, які належать Уряду безпосередньо. В цілому, проблема полягає у вже традиційному помилковому підході щодо організації діяльності Секретаріату, коли його підрозділи складають структуру, що намагається скопіювати систему центральних органів виконавчої влади. Тому зміна статусу посадової особи, яка очолює Секретаріат Кабінет Міністрів України (замість Міністра Кабінету Міністрів України проектом Закону пропонується запровадити посаду Керівника Секретаріату Кабінету Міністрів України з віднесенням його посади до державної служби), чітка фіксація кількості її заступників (не більше трьох), а також ліквідація передбачених чинною редакцією Закону України "Про Кабінет Міністрів України" структурних підрозділів на тлі триваючих заходів щодо скорочення штатної чисельності працівників Секретаріату Кабінету Міністрів України не менше, ніж на 50% теж позитивним чином позначиться на діяльності всієї вертикалі виконавчої влади.

Натомість у проекті пропонується дещо структурувати зв'язки між Кабінетом Міністрів України, Прем'єр-міністром України, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади. З цією метою проектом встановлюється, що міністерства та інші центральні органи виконавчої влади не лише підзвітні, а й підконтрольні Кабінету Міністрів України, передбачається необхідність спрямування та координації діяльності центральних органів виконавчої влади відповідними міністрами, а також фіксується управлінський інструмент, яким розпоряджатиметься Прем'єр-міністр України - надання доручень іншим членам Кабінету Міністрів України.

Закон про центральні органи виконавчої влади:
кінець ери безсистемності

Проте ще більша увага всіх, хто зацікавлений у проведенні адміністративної реформи, зараз прикута до проекту Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" (реєстр. N8055 від 2 лютого 2011 р.).

Його прийняття, без перебільшення, буде серйозним кроком уперед, навіть якщо виходити за межі завдань реформи системи центральних органів виконавчої влади. За впливом на розвиток вітчизняного законодавства факт його прийняття можна буде порівняти із прийняттям свого часу Закону України "Про Кабінет Міністрів України". Адже мова йде про ліквідацію дуже серйозної законодавчої прогалини, яка дозволить побудувати зрозумілу й ефективну систему органів виконавчої влади.

Як відомо, тривала безсистемність підходів щодо утворення міністерств та інших центральних органів виконавчої влади призвела до ситуації, коли принципова різниця між їхніми завданнями була втрачена. Єдиною відчутною і всім зрозумілою відмінністю між цими двома видами органів було те, що міністри є членами Уряду, а керівники інших центральних органів виконавчої влади до його складу не входять.

Розв'язати цю проблему пропонується наступним чином.

Згідно з положеннями законопроекту міністерства формують та реалізують державну політику в одній чи декількох сферах, у той час як інші центральні органи виконавчої влади виконують окремі функції лише з реалізації державної політики.

Це означатиме, що саме міністерства і ніхто інший забезпечуватимуть необхідне нормативно-правове регулювання через видання власних актів, визначатимуть пріоритетні напрями розвитку, постійно інформуватимуть та надаватимуть роз'яснення щодо здійснення державної політики, узагальнюватимуть практику застосування законодавства, розроблятимуть пропозиції щодо його вдосконалення, насамперед, шляхом підготовки проектів законів, актів Президента України чи Кабінету Міністрів України.

Звісно, що компетенція міністерств, за необхідності, включатиме здійснення й інших завдань, визначених законами України та покладених на них Президентом України, в тому числі й тих, що стосуватимуться реалізації державної політики. У цьому випадку ніхто всерйоз не може ставити за мету можливість якісно продукувати політику, не маючи безпосередніх важелів для її реалізації. Проте, після прийняття відповідного закону, пріоритетні завдання міністерств будуть чітко окреслені.

Безпосередня відповідальність за виконання покладених на міністерства завдань покладатиметься на відповідних міністрів, оскільки це органи, що діяли і діятимуть на засадах єдиноначальності. Разом з тим, відповідно до проекту Закону передбачається, що міністри матимуть заступників, які зможуть їх підміняти за потреби. Щоправда, кількість заступників міністра буде суворо регламентована - один перший заступник та ще один заступник міністра, посада якого вводитиметься у структурі міністерства за рішенням Президента України для забезпечення здійснення міністерством окремих завдань. Такий підхід дасть можливість змінити практику поступового збільшення кількості посад заступників міністрів, які доволі недешево обходяться платникам податків.

Зі значною економією ресурсів пов'язані також новели законопроекту, за якими утворення територіальних органів міністерства як юридичних осіб публічного права здійснюватиметься безпосередньо Кабінетом Міністрів України в межах граничної чисельності державних службовців та працівників міністерства і коштів, передбачених на утримання міністерства. Більше того, проектом Закону передбачається, що територіальні органи міністерства можуть утворюватися, ліквідовуватися, реорганізовуватися міністром як структурні підрозділи апарату міністерства, що не мають статусу юридичної особи, за погодженням із Кабінетом Міністрів України.

Повертаючись до правового регулювання статусу заступників міністрів, окремо слід відзначити ті положення законопроекту, якими регулюється правовий статус заступника міністра-керівника апарату. Завданнями цієї посадової особи має стати забезпечення діяльності апарату міністерства, стабільності і наступності в його роботі, організація поточної роботи, пов'язаної зі здійсненням повноважень міністерства.

Таким чином, передбачається вирішити декілька проблем. Насамперед, йдеться про розмежування політичних та адміністративних посад у системі міністерства та впровадження такої необхідної стабільності у його роботі, оскільки заступник міністра-керівник апарату, на відміну від інших заступників міністра, що є політиками, буде державним службовцем і не підлягатиме звільненню внаслідок припинення повноважень міністра. Якщо точніше, самим головним державним службовцем у апараті міністерства, який призначатиме на посади та звільнятиме з посад державних службовців, прийматиме на роботу і звільнятиме з роботи працівників, затверджуватиме за погодженням з відповідним міністром структуру апарату міністерства, представлятиме міністерство у цивільно-правових відносинах тощо.

Іншим позитивним моментом від запровадження інституту керівника апарату міністерства є значне розвантаження міністра від здійснення адміністративних функцій, що дасть можливість зосередитись на формуванні політики.

Зрозуміло, що на сьогодні існує потреба у збереженні деяких власне управлінських функцій за міністром, як і в покладанні на заступника міністра-керівника апарату окремих повноважень міністра (у разі звільнення останнього з посади). Проте запропонований законопроектом розподіл повноважень всередині міністерства є надзвичайно важливим кроком, спрямованим на підвищення ефективності його діяльності та створення гарантій для державних службовців, що залучені до виконання завдань, покладених на це міністерство.

Слід зазначити, що, за всієї глобальності завдань, що встановлені законопроектом перед міністерствами, їх самостійне виконання не забезпечить існуючих потреб суспільства.

Так, завданнями центральних органів виконавчої влади має стати надання адміністративних послуг, здійснення державного нагляду (контролю), управління об'єктами державної власності, внесення пропозицій щодо формування державної політики на розгляд міністрів, які спрямовують та координують їхню діяльність, здійснення інших завдань, визначених законами України та покладених на них Президентом України.

Разом з тим, законопроект передбачає цілу систему ефективних інструментів для спрямування та координації діяльності центральних органів виконавчої влади відповідними міністрами: йому надається право здійснення контролю за реалізацією політики центральним органом виконавчої влади, погодження та подання розроблених центральним органом виконавчої влади проектів нормативно-правових актів, визначення пріоритетних напрямів його роботи, участь у процедурі призначення його керівника та заступників керівника (їх, між іншим, не може бути більше двох), погодження структури апарату та системи територіальних органів тощо.

Запропонована законопроектом модель управління не передбачає можливості втручання міністра у здійснення діяльності центральним органом виконавчої влади. До тих пір, поки центральний орган виконавчої влади діє на підставі закону. В іншому разі міністр уповноважений порушувати перед Кабінетом Міністрів України питання щодо скасування актів центрального органу виконавчої влади, може доручити керівнику центрального органу виконавчої влади скасувати акти його територіальних органів (а в разі відмови скасувати їх самостійно), порушує перед Президентом України питання щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності керівника центрального органу виконавчої влади та його заступників тощо.

Серед інших новел законопроекту слід відзначити ті його положення, які спрямовані на констатацію очевидного -Антимонопольний комітет України, Фонд державного майна України, Державний комітет телебачення і радіомовлення України є центральними органами виконавчої влади зі спеціальним статусом. Тут, щоправда, передбачено, що його положення поширюватимуться на Антимонопольний комітет України, Фонд державного майна України, Державний комітет телебачення і радіомовлення України, а також інші утворені Президентом України центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом, крім випадків, коли Конституцією та законами України, актами Президента України визначені інші особливості організації та порядку їх діяльності.

Реформування державного управління відповідно до зазначеного законопроекту, у разі його прийняття, дасть змогу перетворити систему центральних органів виконавчої влади на керований механізм з чітким розподілом повноважень та відповідальності, оптимізований за змістом та переліком державних функцій, кількістю державних службовців і зорієнтований на задоволення потреб суспільства, підвищити ефективність та суттєво зменшити використання коштів державного бюджету на утримання державного апарату. Тобто дасть саме ті необхідні інструменти, кожен з яких буде застосовуватися за призначенням, не зламається від тривалого застосування, не буде норовити стукнути по пальцях під час особливо тонкої роботи. А з такими інструментами будь-які реформи будуть належної якості.