Коли Анатолій Ткачук ішов у депутати у 1990-ті роки, його основним гаслом була незалежність України, хоч більшість кандидатів не комуністів говорили лише про новий союзний договір та оновлений СРСР. Він брав участь у становленні українського законодавства та державного суверенітету. Потім пан Анатолій зайнявся більш серйозними справами, ніж депутатство — дослідженнями і впровадженням ідей місцевого самоврядування та регіонального розвитку. Робив це спочатку поза межами держорганів, потім — на міністерському і державному рівнях. Він автор багатьох законопроектів щодо місцевого самоврядування і розвитку громадських організацій в Україні.

Про вплив неефективної місцевої влади на економіку територій, перші результати реформи децентралізації та її виклики «УК» розповідає директор з питань науки та розвитку ГО «Інститут громадянського суспільства» Анатолій ТКАЧУК.

— Пане Анатолію, ви один із розробників першого на території колишнього СРСР в Україні Закону «Про місцеве самоврядування», ухваленого 7 грудня 1990 року. Як це відбувалося? Директор з питань науки та розвитку ГО «Інститут громадянського суспільства» Анатолій Ткачук

— У комісії з місцевого самоврядування була змішана робоча група з представників двох ідеологій — комуністів і молодих депутатів — не комуністів. Комуністична ідеологія передбачала ієрархію рад: сільської, районної, обласної. В умовах однопартійності це діяло, але коли система розвалилася, міськради почали конфліктувати з облрадами тощо. І кого потрібно було вважати правим, якщо вони були уповноваженими органами на своїй території?

Група демократичних депутатів сповідувала те, що основні повноваження слід реалізувати на базовому рівні (місто, селище, село). І в законі від 1990 року взяла гору європейська теза про те, що є базовий рівень місцевого самоврядування (місто, селище, сільрада), решта похідні.

Україна серед пострадянських держав ухвалила найпрогресивніший закон. Але він «ліг» на старий адміністративно-територіальний устрій, і тому тільки міста обласного значення у нас стали класичними європейськими суб’єктами місцевого самоврядування (мали не тільки повноваження, а й ресурси). У 1996 році ми втратили як одиницю самоврядування сільраду (за фактом вона існувала, а юридично як адміністративно-територіальна одиниця  — ні).

— Як оцінюєте проведення децентралізації загалом? І на чому  слід зосередитися?

— Маємо цілісну Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні (Концепція), затверджену урядом 1 квітня 2014 року. Було б чудово, якби діяли відповідно до неї. Хоч проурядова коаліція сформувала уряд, вона не дуже підтримує те, що він пропонує.

Політиканство розвалює стрункість рішень, які слід приймати відповідно до концепції. Тому й виходить: те, що повинні ухвалити першим, не ухвалено зовсім, що повинно бути третім, стало першим. У нас хаотичний рух у проведенні децентралізації.

Попри це, її вектор витримується, і рухаємося в потрібному напрямі. Найсерйознішим викликом реформування стає інституційна спроможність. У нас не створено центру реформ на національному рівні, тоді як усі країни, що проводили реформи, мали таку структуру для швидкого розгляду питань. У нас же будь-який проект  місяцями «ходить»  між міністерствами. Інституційна спроможність є проблемою №1, тому я й мої колеги роз’яснюємо, що потрібно робити в нинішніх умовах для громади, намагаємося  навчати тих, хто прийшов у місцеве самоврядування. Свого часу було затверджено концепцію його реформи і концепцію створення системи перепідготовки кадрів, але ці документи за Януковича в 2011 році уряд скасував. Ми починаємо все з нуля, бо нас відкинули у 2008 рік.

Гальмує процеси неспроможність міністерств, адміністрацій, обласних і сільських рад. Більшість їхніх кадрів не мають достатньої кваліфікації та мотивації, щоб працювати у нових умовах. Наприклад, Україна створила Державний фонд регіонального розвитку для фінансування регіонів, але області не мають… проектів на 2016 рік, який не за горами.

— Мабуть, соціальні потрясіння та революції — не дуже вдалий час для проведення децентралізації. А в умовах війни це небезпечно через загрозу того, що надто самостійні території можуть піддатися на «федеративну» наживку. Чи поділяєте такі занепокоєння?

— Класика жанру каже про те, що під час воєн відбувається централізація влади, повноважень, ресурсів. Але триває хитра війна на конкретній території, а інші живуть у мирному режимі. І якщо не проводитимемо децентралізацію управління країною, не зростатиме економіка, не створимо сильне суспільство і слабшатитемо у війні…

Водночас потрібно дуже обережно здійснювати децентралізацію, щоб не було підстав говорити про погіршення ситуації й загрозу федералізації. Перша теза — децентралізація відбувається на рівні громади, а не областей. Друга — обов’язково слід упровадити нагляд держави. І третя — потрібно встановити серйозну відповідальність органів місцевого самоврядування за вихід за межі повноважень.

Попередня модель місцевого самоврядування не оберігала, а навпаки, провокувала сепаратизм. Неприродність поєднання в посаді голови облдержадміністрації функцій держнагляду і місцевого самоврядування призвела до регіоналізації України. Історія із Кримом, Донецьком, Луганськом свідчить, що навіть в умовах нібито жорсткої державної вертикалі там сформувався сепаратизм, і місцева влада здебільшого стала сепаратистською. Якщо розвести окремо місцеве самоврядування і виконавчу владу, це посилить державу.

Але у нас є багато регіональних еліт, які бояться посилення Президента, уряду, префекта. Проте насправді українська версія префекта у змінах до Конституції досить анемічна: він не йде в жодне порівняння, приміром, із польським воєводою. Як на мене, тут обрано хибну модель нагляду над місцевим самоврядуванням, яка не гарантує від сепаратизму та формування місцевих «феодів» (території, якими володіють феодали). Це сталося тому, що деякі партійні діячі шантажували всіх, що нагляд над законністю рішень місцевого самоврядування є диктатурою, але забули, що Україна у стані війни і що саме відсутність нагляду і призвела до цього.

Децентралізацію потрібно здійснювати послідовно, згідно з концепцією, а не хаотично, згідно з уподобаннями партійних фракцій. Тоді все буде гаразд.

— Які шанси отримати більшість під час голосування в парламенті щодо змін до Конституції України, адже норма щодо особливого порядку місцевого самоврядування деяких районів Донбасу «розділяє» парламентаріїв?

— Шансів небагато. Для їхнього збільшення потрібно обговорювати проект Конституції. Не можна було його тримати два місяці під сукном, а потім за один день проголосувати і відправити в Конституційний суд. Якби документ обговорювали, тоді б усі зрозуміли, в чому ідея, і ризики було б нівельовано. Багатьом депутатам через брак обговорення внутрішній голос не дає згоди голосувати. Я б теж ніколи не голосував за те, що не дають обговорювати.

— В Україні діяльність 159 новоутворених об’єднаних громад гальмується через брак певних механізмів. Як сприяти  розвитку об’єднаних громад?

— У 159 громадах об’єдналися понад 800 сільрад (7% всіх сільрад країни). Це дуже високий показник, тому що у Швеції, Данії, Латвії, коли проводили перші реформи і тривав добровільний процес об’єднання громад, за 10 років було … 5—7%. А ми їх маємо за півроку(!). Але через те, що під час ухвалення законів вихолощується багато норм, виникають проблеми. Зокрема це «перехрещення» повноважень під час добровільного об’єднання  громад у районі («двовладдя» ради громади і ради району).

Ще гірше, коли більшість громад у районі об’єдналися в одну чи дві великі, а маленька частинка — ні (такий район стає фінансово неспроможним). А люди, які прийняли рішення не об’єднуватися, переконані, що їм хтось повинен давати гроші на утримання сільського голови, секретаря, бухгалтера.

Потрібно швидко вносити зміни в Закон «Про добровільне об’єднання громад» і дати змогу приєднатися тим, хто залишився на узбіччі, до сильніших за спрощеною процедурою. Слід ухвалити закон «Про засади адміністративно-територіального устрою» і завершувати реформу системно. На жаль, ми не робимо етап за етапом, як передбачала концепція, а лише шматки з цих етапів, що породжує хаос.

— Із 24 областей перспективні плани схвалено та затверджено Кабміном у 22. У  яких регіонах ця робота триває?

— У Закарпатській та Тернопільській областях ці документи не розглянули, тому що облради політизували питання.

— В Україні з початку цього року ОМС отримали додаткові бюджетні повноваження і надходження до загального фонду (вони в січні — жовтні збільшилися порівняно з аналогічним періодом торік на 42,5%). Зокрема, тергромади тепер використовують кошти від місцевого акцизу на цигарки і горілку. Тобто для того, щоб побудувати або відремонтувати дороги, вони мають стимулювати продаж алкоголю і тютюну?

— Місцевий акциз — це не тільки кошти з продажу цигарок і горілки, а насамперед податок із пального (цей платіж найбільший). З акцизу на душу населення в лідерах Київ і Київська область (по 270 гривень на людину) та прикордонна Закарпатська (210 гривень на людину). За ними — туристські Львівська та Одеська області та прикордонна Волинська. Лише потім великі області як-от Запорізька і Дніпропетровська. Акцизний податок швидкий, він дає змогу налагодити облік торгівлі підакцизними товарами. Завдяки ньому на місцях почали витісняти нелегальний алкоголь і боротися з тими, хто такою продукцією підторговує. Саме тому депутати галасують, що акциз потрібно забрати на обласний рівень.

— Яка країна є для вас взірцем кращих практик місцевого самоврядування і надихає?

— Це Данія, де ефективно проведено дві реформи з місцевого самоврядування: на початку 1960-х  і в 2005—2007 роках. У більшості із 40 країн, де я бував, жорсткий нагляд держави над діяльністю місцевого самоврядування. Це відповідає Європейській хартії і жорсткіше порівняно з нормами, які плануємо запровадити згідно зі змінами до Конституції.

Вікторія КОВАЛЬОВА,
«Урядовий кур’єр»

ДОСЬЄ «УК»

Анатолій ТКАЧУК. Народився у 1958 році у селі Рідкодуби Хмельницького району Хмельницької області. 1980 року закінчив радіотехнічний факультет Одеського політехнічного інституту, 1996-го —  юридичний факультет Київського національного університету імені Т. Шевченка.

З 1980-го по 1991 рік обіймав інженерні посади на Хмельницькому радіотехнічному заводі. Народний депутат України 1990—1994 років, заступник голови Комісії з питань законодавства та законності Верховної Ради України. У 1994—2003 роках — виконавчий директор проекту Програми сприяння парламентові України, потім — голова Інституту громадянського суспільства (Київ), директор представництва корпорації «Міжнародний центр некомерційного права» в Україні (Київ). З 2005-го по лютий 2008-го — радник Президента України, керівник Головної служби регіональної та кадрової політики Секретаріату Президента України. У 2008—2010 рр. — заступник міністра регіонального розвитку та будівництва України. З 2010 року — директор з питань науки та розвитку ГО «Інституту громадянського суспільства».