Перезавантаження у багатьох сферах суспільних відносин передбачає і скорочення державного регулювання. Про це та про особливості й ризики судової реформи в Україні розмова з керівником проекту ЄС «Право-Justice», членом Ради з питань судової реформи Довидасом ВІТКАУСКАСОМ.

— Ви часто наголошуєте на необхідності значно скоротити державне регулювання у багатьох сферах суспільних відносин. Однак коли йдеться про впровадження повноцінного електронного урядування, виникає запитання: чи можна уникнути соціальних потрясінь під час проведення цих реформ, особливо з огляду на брак значних інвестицій і дисфункціональність багатьох підприємств?

— Я згадував цифру 20 мільярдів доларів, яку попередньо озвучив Світовий банк, вказуючи на не сплачений внутрішній борг, велика частина якого складається з невиконаних судових рішень.

Якщо дати попередню оцінку цим підрахункам, то можна сказати таке: більш як половину цього боргу ніколи і нікому не буде виплачено. Тому що це борг підприємств юридичних або фізичних осіб, які не можуть і де-факто не здатні з точки зору економічних реалій ці гроші заплатити, у них немає потрібних доходів і активів. Більше того, не ухвалюють потрібних рішень щодо процедури фіналізації банкрутства. Адже вона дає змогу і боржникам, і кредиторам все прозоро закрити і розпочати справу з нового аркуша.

Однозначно потрібно розглядати ці проблеми комплексно: регулювання банкрутства — це одне з рішень. Звісно, повертаючись до цієї цифри 20 мільярдів, все-таки потрібно постаратися забрати ті гроші й активи, що належать іншим особам. Саме тому найголовніше, що хочу сказати: держава повинна заплатити свій борг, і лише після цього тицяти пальцем на приватний сектор і звинувачувати його в несплаті боргів за взятими на себе зобов’язаннями.

Захист майнових прав та порядність навіть з точки зору людського характеру і взагалі верховенство права як концепція починається із серйозного і дисциплінованого ставлення до власних зобов’язань. І боргові зобов’язання — це ключове. Коли ж ситуація в Україні складається так, що держава несерйозно ставиться до свого обов’язку, бере на себе додаткові зобов’язання, керуючись іноді виключно популістськими гаслами, розуміємо, що концептуальне рішення потрібно шукати на найвищому стратегічно-політичному рівні. Необхідно донести до політиків: такий сигнал передусім створює загрозу для верховенства права, захисту майнових прав, усе це впливає на бізнес-клімат і соціально-економічну ситуацію загалом.

Тому після того, як ми ухвалимо необхідні правила гри, потрібно буде займатися окремими питаннями. У короткостроковій перспективі, звичайно, комусь буде боляче: хтось змушений буде оголосити про банкрутство, хтось, можливо, втратить роботу, якесь підприємство виявиться неплатоспроможним. Природно, у короткостроковій перспективі станемо свідками болючих змін, але в довготривалій це дасть змогу державі розвиватися. Отже, якщо зобов’язання існують, особливо судові, їх повинні виконувати.

— Що передовсім необхідно зробити українському урядові, щоб зменшити ризики, які існують, і привести в країну іноземний капітал?

— Електронне врядування — дуже важлива складова, яка дає змогу зменшити ризик і знижує загрозу, що походить від кожного з уже перерахованих компонентів, що є складовими ризику. Цей інструмент сприяє підвищенню ефективності, зменшенню корупції, забезпеченню прозорості, достовірності, безпеки і доступності даних. Звичайно, ще багато потрібно зробити в цьому напрямі.

Часто згадуючи про електронне врядування в Україні, використовують такі слова, як електронний документообіг. А ці терміни несумісні, адже слово «документ» означає, що існує посередник між отриманими даними й остаточним встановленням факту. Нам не потрібні посередники.

Коли йдеться про впровадження електронного врядування, нам потрібно переходити від дискусії про електронний документообіг до дискусії про електронний обмін даними. І саме остаточними даними, щоб у нас було дедалі менше посередників.

Правду кажучи, немає жодної різниці, чи документ вам приносить якийсь вершник на коні, чи інформацію передають за допомогою e-mail у фотографії, PDF чи на iPhone. Між вами все ще є посередник: між фактом, який ви встановлюєте, і даними, які можуть цей факт підтвердити. Тобто нам потрібно рухатися в цьому напрямі.

І тут ми намагаємося запропонувати кілька важливих нововведень. Наприклад, адреси — ключова частина хребта держави. Слово «адреса» ніде не встановлено в українському законодавстві. Що це? Правова фікція, з якої починаються фактичні заходи, або це щось фактичне, з чого ми потім починаємо створювати правові наслідки? Тобто навіть такі концептуальні питання не вирішено.

Україна як адреса країни відображена в десятках і, напевно, навіть у сотні реєстрів. Її присвоюють бізнесу, людям, політичним партіям — усьому чому завгодно. Її зберігають у різних місцях різні інституції, складають з різними підходами за різними правилами. Потрібно вирішити, де і в якій точці її зберігати, реєструвати, як створити загальну базу даних адрес, що відразу б розв’язало багато проблем з точки зору свободи бізнесу, майнових, політичних прав, голосування тощо.

Запровадження електронного врядування залишається дуже складною проблемою. Чого не вистачає Україні, то це більш конкретного розподілу функцій чиновників, які регулюють реєстр або електронні послуги, а також ролей представників послуг, які можуть представляти приватний сегмент або бути пов’язаними з державним сектором. Останні повинні працювати як справжні підприємства, а не як державний департамент. Їм слід надавати послуги, проводити проекти, оновлювати програмне забезпечення тощо.

Тут важливо зазначити: кожне міністерство розглядає реєстр як свою власність, воно намагається все регулювати, не розділяючи до кінця роль регулятора, з одного боку, і надавача послуг — з іншого. Сам принцип сучасного суспільства звучить так: усе, що ви можете віддати, делегувати комусь іншому, все, що не є вашим ключовим бізнесом, віддайте.

І тому дуже важливо нам дискутувати з міністерствами щодо реєстрів. Необхідно вирішити, де ваш ключовий бізнес, у чому полягає суть вашої діяльності. Ваш ключовий бізнес, напевно, — це позначити параметри, визначити, які дані потрібні, як їх слід збирати, який результат міг би дати суспільству це збирання даних. А все інше вас не стосується. Віддайте це тим, хто це зробить швидше, краще й ефективніше.

Тому дискусії ще тривають. Банальний приклад: у Мін’юсту є НАІС, у судової влади — судові інформаційні системи. Ця ситуація має змінитися: ми повинні рухатися в бік консолідації, надання послуг і розмежування саме ролі політиків як регуляторів, з одного боку, і надання послуг — з іншого.

— Ви зачепили тему судової реформи, започаткованої два з половиною роки тому. Багато хто каже про позитивні зміни: скорочення числа суддів, посилення дисциплінарної та кримінальної відповідальності для служителів Феміди тощо. Дехто скаржиться на явний кадровий голод проблеми із судочинством, коли величезну кількість справ не розглядають або ми стикаємося з невиконанням рішень суду. Що, на ваш погляд, необхідно доопрацювати з точки зору змін у судовій системі?

— Головна проблема тут — це фрагментація системи управління судової влади. Приклад — Верховний Суд. Він сам по собі і суд, і орган управління, тому що у нього є окрема бюджетна лінія, а ще — інші, скажемо так, привілеї та імунітети, які роблять його незвичайним судом.

Є такі гравці, як Вища рада правосуддя, Вища кваліфікаційна комісія, Рада суддів, судова адміністрація, Національна школа суддів і подібні до них. Тобто має місце фрагментація цих органів, кожен з яких виконує певну функцію, але жоден не відповідає за судову владу. Це і є ключова проблема, яку необхідно розв’язати.

Останні два-три роки часто обговорюють питання, хто стає суддею і як це відбувається. Звичайно, добре, що Україна йде шляхом технократизації доступу до судової професії, процедур добору. Залишаються питання якості, результату цих процедур, але факт залишається фактом: у цьому напрямі ваша країна істотно просунулася вперед, особливо коли порівнюєш із тим, що було 4— 5 років тому.

Щодо системних питань, про які я згадував, вони як були, так і залишаються невирішеними. Які системні завдання у судової влади, яку послугу вона надає суспільству, як вона комунікує, на що просить бюджет і куди йдуть надані урядом гроші — всі ці питання залишаються або взагалі не вирішеними, або їх навіть не підніматимуть на концептуальному рівні.

Ось чому нам потрібно переходити в дискусіях про судову реформу від питань індивідуальних — хто стає суддею і як — до системних. Розумію, що Україна будується на горизонтальних зв’язках, рішеннях, основних механізмах ухвалення рішень. Цю культуру ми не зможемо змінити за одну ніч, але нам варто рухатися до створення чіткішої вертикалі, де було б зрозуміло: хто що робить і за що відповідає.

— Залишається відкритим питання невиконання судових рішень. Адже не визначено до кінця, що має статися після того, як суддя виносить постанову. У чому тут труднощі?

— Правильно, але для цього і необхідно створити структуру, яка відповідатиме за всю судову владу. Адже якість судового, якщо так можна висловитися, сервісу, залежить не тільки від нас, а й від роботи адвокатів, від того, в якому стані до суду надходять справи, як працює система правової допомоги, від процесуального законодавства тощо.

Ще один важливий момент — це наявність виконавців, що не залежать від судів структурно. Іншими словами, вирішуючи питання належного управління, починаємо йти у правильному напрямку.

Правосуддя — це ланцюг. І судова влада в цьому ланцюгу — лише одна ланка. Ясна річ, вона повинна зробити все, що від неї залежить: швидко і якісно розглянути справу, справедливо врегулювати суперечку. Але це тільки частина процесу: є те, що відбувається до судового розгляду, і те, що після.

Тому і важлива тут роль Міністерства юстиції, Адміністрації Президента як інституцій, що де-факто компенсують ніші, заповнюють лакуни, які залишає порожніми фрагментована судова система.

Слід, звісно, додати до цього переліку і приватний сектор, адже це частина цього ланцюга. Саме приватний сектор робить великий внесок у здійснення правосуддя, він надає якісний сервіс і забезпечує доступну ціну окремих послуг, які отримують кінцеві користувачі.

Судова влада частково сама гальмує поступ, зупиняючи виконання судових рішень у багатьох провадженнях. Поки це все сприймається як проста формула: business as usual.

— Можливо, судова влада просто не комунікує належним чином з кінцевим споживачем — з суспільством?

— Тут є прямий зв’язок, судова влада, знов-таки через свою фрагментарність, не може вирішити, яким чином їй спілкуватися з населенням, доносити до нього інформацію про реформи. Кожен окремий гравець намагається налагодити діалог — іноді успішно, а іноді і ні, — але сама по собі судова влада як цілісний організм, нічого не доносить до дюдей.

Немає органу, який би проводив комунікацію. Мін’юст розповідає про свої досягнення, скажімо, про поліпшення системи правової допомоги, а показувати потрібно не тільки окремо взятий елемент, а й те, який остаточний результат це дає з точки зору доступного і справедливого суду і виконання судових рішень. Тут знову-таки потрібен загальний підхід, потрібно розуміти загальне завдання сектору правосуддя.

Бачите, ми повторюємо вже озвучену тезу: важлива єдина система управління. Ось чому наша робота як донора складна, тому що нам потрібно кожного разу визначатися, з ким працювати з тих чи інших питань. Поки що якість управління, якість вирішення системних питань є далеко не ідеальною, особливо в судовій владі.

— Ми частково торкнулися теми корупції, а хотілося б ще поговорити про антикорупційну діяльність. Нині поступово створюється профільний антикорупційний суд. Начебто процес запущений за погодженням сторін — українського уряду і західних партнерів. Проте, в українському суспільстві бракує розуміння того, для чого потрібна ця інстанція, і це відчувається на рівні спілкування з людьми. Взагалі багато людей сприймають антикорупційні органи як один з елементів корупції, як індустрію, якщо хочете. Яка Ваша оцінка, як людини поза системою?

— Українці в якомусь сенсі мають рацію, адже тут відразу спадають на думку історії про правоохоронні органи, які раніше були інструментом рекету; вони боролися проти чесних людей, бізнесу. Тому зрозуміло, чому існує недовіра, але боротися з нею потрібно також системно, показуючи якість виконаної роботи. Це стосується і антикорупційних органів — як створених, так і тих, які ще належить створити.

Якщо розглянемо важіль кримінальної відповідальності, який застосовують для боротьби з корупцією, тут є чимало елементів ланцюга, які можуть постраждати, бути зруйнованими. Ці ризики стосуються і якості проведення розслідування, і якихось оперативних дій, далі — якість подання доказів, справедливого судового процесу. І тут, безперечно, нам ще чимало треба попрацювати.

Суспільство нині чекає радше швидких, каральних рішень, а потрібно подумати про створення абсолютно прозорої інстанції з дієвими механізмами. Людина повинна знати, що вона має право на доступ до суду, право на рівність сторін, на адвоката, на можливість висловити свою думку, право оскаржити докази тощо. Тобто, підсумовуючи, тут кінцева мета — захистити тих, хто справді невинуватий.

Взагалі-то суспільство не повинно чекати від антикорупційних органів застосування репресивного підходу. Я сподіваюся, що новий суд почне працювати і зробить свій внесок в процес очищення системи.

Водночас не потрібно перебільшувати роль кримінального правосуддя як важеля боротьби з корупцією. Корупція починається зі школи, з університетів, системи охорони здоров’я, тому боротися з нею потрібно на рівні попиту. Комплексний підхід вимагає комплексних рішень. І тут не тільки сектор правосуддя, правоохоронні органи повинні думати про боротьбу з корупцією, потрібен горизонтальний підхід — залучення всіх секторів, зокрема й приватного.

— На Вашу думку, питання створення системи суду присяжних в Україні наразі є актуальним чи ні?

— Є дві великі переваги в підході до створення суду присяжних, якщо порівнювати це, наприклад, з діяльністю професійних суддів. Перша і найголовніша — це включення присяжних в процес, який показує суспільству, що вони прямо беруть участь в здійсненні правосуддя. Це робить суспільство більш дисциплінованим, відповідальним, і в якомусь плані однозначно підтримує імідж судової влади, створює їй престиж. А поки що суспільство скидає свою відповідальність виключно на правоохоронні структури.

Друга перевага, більш технічна, якщо можна так висловитися, полягає в тому, що суддя, як керуючий процесом, може більше зосередитися на глибоко процесуальних, правових питаннях, залишаючи при цьому питання ключові, такі як встановлення фактів і провини, іншим особам. У цьому плані це високо технологічно розвинений механізм, і якщо він добре працює, то він дає позитивну віддачу суспільству з точки зору і якості правосуддя, і довіри суспільства до судової системи, до системи правосуддя.

Мінус цього підходу — вартість, адже суд присяжних — це дороге задоволення: трата часу для багатьох членів суспільства, фінансові витрати. Тому потрібно зважити всі «за» і «проти»: ефективність і ціну.

Звісно, треба бодай частково відійти від підходу суто професійного. Інститут присяжних — один з підходів, є змішані суди, типологізація спрощення судових спорів. Необхідно розвантажувати професійних суддів і створювати колегіальні механізми без них або, скажімо так, залучати осіб, що не є професійними суддями, для вирішення спорів поруч з суддями.

— Ви кажете про необхідність відкрити ринок землі, зняти мораторій на продаж. У нас мало хто розуміє, до чого призведе створення в Україні нового земельного ринку. Ось і виникає питання: чому з точки зору розвинених країн зняття мораторію на сьогодні є визначально важливим?

— Гадаю, остаточний результат полягав би в тому, що ви б нарешті дізналися ціну своєї землі. Ви не можете знати ціну землі, поки вона належним чином не оформлена, включаючи повний продаж. Тому знати ціну землі — це як знати ціну ключових елементів, що становлять соціально-економічну структуру держави. Це на макрорівні.

На мікрорівні, гадаю, повна приватизація також дала б змогу вирішити багато питань пов’язаних з тим, хто володіє певним титулом [правом власності, від англ. title?], як цей титул змінюється, яким чином він реєструється, питання реєстрів. які на сьогодні залишаються в «підвішеному» стані, знов-таки можна було б вирішувати. Тобто, на технічному рівні, в разі прийняття політичного рішення, можна було б багато чого зробити для того, щоб майнові права, особливо права на землю, були чіткішими, а ситуація з землею була передбачуванішою. А чіткість і передбачуваність є ключовими складовими елементами верховенства права.

Олександр ДЕМЧЕНКО
для «Урядового кур’єра»

ДОСЬЄ «УК»

 

Довидас ВІТКАУСКАС.  Досвідчений консультант із питань правосуддя й ефективного державного управління. Маючи за плечима десять років юридичної практики в Реєстрі Європейського суду з прав людини та правову освіту в галузі литовського й англійського права, консультує європейські держави щодо законодавчих та інституційних аспектів реформ у сфері юстиції. Зокрема координує експертні групи, допомагає втілювати різноманітні ініціативи, які фінансує Європейський Союз та інші спонсори.

ДОВІДКА «УК»

Проект ЄС «Право-Justice» підтримує проведення реформ у галузі правосуддя, зокрема перезавантаження судової влади через добір і оцінку суддів, перебудову в системі управління судовою владою, створення служб приватних виконавців і пробації, електронних реєстрів і зміцнення права власності. Партнери проекту: Вища рада правосуддя, Міністерство юстиції, Вища кваліфікаційна комісія суддів, Верховний Суд, Нотаріальна палата та інші інституції правосуддя.

Це продовження проекту ЄС «Підтримка реформ у галузі юстиції в Україні», реалізованого у 2014 — 2017 роках. За сприяння проекту створено Раду з питань судової реформи при Президентові України, розроблено Стратегію реформування судоустрою, судочинства та суміжних правових інститутів на 2015 — 2020 роки і План дій з виконання положень стратегії.

Проект імплементує Експертиз Франс та партнери Justice Cooperation Internationale, Central Project Management Agency, Женевський центр із демократичного контролю за збройними силами (DCAF), Ла Страда Україна, Canal France International. Бюджет проекту — 15 290 000 євро. Термін упровадження — з 1 січня 2018-го до 31 грудня 2020 року.