Статус-кво для агресора

Наразі основним правовим інструментом для забезпечення відсічі російській агресії та контрольованих нею маріонеткових утворень у Донецькій та Луганській областях є правовий режим антитерористичної операції. Розпочата у квітні 2014 року АТО надала змогу зупинити розширення російської агресії та локалізувати її.

Проте за масштабами, характером і тривалістю антитерористична операція не відповідає завданням визволення окупованих територій Донецької та Луганської областей. Внаслідок масштабних зіткнень, застосування супротивником важкого озброєння та військової техніки головна роль в операціях у зоні АТО належить Збройним силам України. Керівництво операцією здійснює представник Служби безпеки як головного органу в системі боротьби з терористичною діяльністю.

Неврегульованим залишається правовий статус фактично окупованих окремих районів Донецької та Луганської областей. Режим антитерористичної операції не надає органам влади належних інструментів для вирішення економічних і соціальних питань у зоні АТО.

Нещодавно парламент у першому читанні ухвалив законопроект «Про особливості державної політики щодо відновлення державного суверенітету України над тимчасово окупованою територією  Донецької та Луганської областей», який має заповнити юридичні прогалини. Які ще новації прописано в цьому законопроекті, «УК» розпитав в аналітиків.

Невиправдані сподівання

Передовсім цей законопроект має створити нову правову основу для відсічі агресії на Донбасі, а в перспективі — для відновлення територіальної цілісності України в межах міжнародно визнаного кордону.

Суспільство має запит на врегулювання конфлікту на Донбасі. Але коли нарешті дійшла справа до ухвалення відповідного законопроекту, то жодної суспільної дискусії в тому вигляді, в якому очікували експертне середовище і широкий загал, не відбулося. На думку аналітиків, у цьому криється головна проблема, пов’язана з тим широким негативним розголосом, який супроводжував ухвалення нормативного акта. За ключовими положеннями законопроект нічого кардинально нового не вносить.

«Комунікація навколо цього законопроекту була незадовільною, але прогнозованою, — каже аналітик мережі «ОПОРА» Олександр Клюжев. — Адже різні сторони, які мали стосунок до його розроблення і ухвалення, мали різні мотиви. Зокрема й політичні, тому й керувалися протилежними стратегіями. Одна з ключових проблем законопроекту — брак комунікації з громадськістю під час його розроблення». 

З іншого боку, така таємничість під час підготовки документа була прогнозованою.

«Президентові як суб’єк­тові права законодавчої ініціативи, напевно, хотілося заздалегідь не створювати політичних протистоянь і не надавати політичним опонентам у парламенті змоги підготуватися до конфлікту», — продовжує аналітик. 

Важливі зміни

Щодо новацій, прописаних у законопроекті. Єдина зміна — це інституційне впорядкування дій Української держави і відсіч агресії. Закон фактично констатує статус-кво.

«Це стосується як визнання факту агресії, так і того, що Росія де-факто є державою-окупантом, — зазначає аналітик Фонду «Демократичні ініціативи» імені Ілька Кучеріва Марія Золкіна. — Хоч це сумнівно для міжнародної спільноти, бо передовсім це має бути доведено в міжнародних судах. Проте сама агресія і наявність таких положень в українському внутрішньому законодавстві легітимізує певні кроки держави для внутрішнього споживача інформації і, можливо, підкріплює позицію України на міжнародній арені».

Єдині важливі зміни, які передбачаються, — інституційні, а саме: перехід від АТО, координованої СБУ, до створення оперативного штабу для управління силовими підрозділами та закріплення за Донецькою та Луганською областями статусу окупованих територій.

Усе інше, за великим рахунком, — це констатація реалій, які усвідомлювали і суспільство, і політики. Але на формальному рівні цього не закріплювали.

Ще один важливий, проте незавершений момент — гарантування державою її зобов’язань перед громадянами, які залишилися на тимчасово окупованих територіях, у межах внутрішнього і усталених норм міжнародного законодавства.

Голова ГО «Громадське ТБ Донбасу» Олексій Мацука наголосив, що цим  законопроектом Україна засвідчує перед міжнародними партнерами те, що вона дотримується і дотримуватиметься мінських угод.

Позитивні норми закону — це декларація підтримки зв’язків із жителями окупованих територій, що важливо для того, щоб у майбутньому реінтеграція була менш болючою. «Це стаття 6, де принаймні на рівні декларацій держава зобов’язується захищати жителів окупованих територій і намагатися їм надавати соціально-економічну, гуманітарну, культурну допомогу, утримувати їх у єдиному державному просторі. І стаття 7, де згадано про необхідність відновлення та розбудову інфраструктури прифронтових територій. Це дуже важливо з інформаційної точки зору, тому що люди мають бачити різницю між територіями, які перебувають під контролем української влади, і тими, що не перебувають. На жаль, нині це порівняння не завжди на користь української влади», — зазначив аналітик ГО «Донецький інститут інформації» Віталій Сизов. 

Закон визначає центральний орган виконавчої влади — Міністерство з питань тимчасово окупованих територій і внутрішньо переміщених осіб, яке може здійснювати політику забезпечення зв’язків з жителями окупованих територій. Тобто фактично закон якщо не чітко визначає роль міністерства в цьому процесі, то є певний сигнал, що хитання у цій політиці не може бути.

«Законопроект здебільшого виступає кодексом постулатів або декларацій, але насправді державна політика — не тільки у визначенні термінів. Хоч це дуже важливо, але і в наповненні новим змістом цієї політики стосовно переселенців і тих, хто не має такого статусу», — зауважила Марія Золкіна.

ТОЧКА ЗОРУ 

Володимир ВАСИЛЕНКО, 
суддя Міжнародного кримінального трибуналу з колишньої Югославії, представник України в Раді ООН  з прав людини:

— Законопроект «Про особливості державної політики щодо відновлення державного суверенітету України над тимчасово окупованою територією  Донецької та Луганської областей» рамковий. У ньому визначається загальний порядок забезпечення прав цивільного населення на окупованій території. Водночас є посилання на норми міжнародного гуманітарного права, відповідно до яких головну відповідальність за забезпечення прав людини на окупованих територіях лягає саме на державу-окупанта. Оскільки держава, від якої відторгнуто частину території, фактично не має змоги здійснювати на цих територіях владу і виконувати обов’язки, які стосуються  забезпечення прав людини.

Законопроект також встановлює механізм реалізації ст. 51 Статуту ООН «Про право на індивідуальну та колективну самооборону». Визначено контингенти ЗСУ, які беруть участь у відсічі збройній агресії, і структури, що мають очолювати цю відсіч.

Цей законопроект — дуже потрібний крок. Адже в ньому, по-перше, Російську Федерацію визнано як державу, що скоїла збройну агресію проти України на порушення своїх міжнародних зобов’язань. По-друге, надано визначення збройних сил РФ, які беруть участь у збройній агресії проти України. По-третє, надано визначення  окупаційної адміністрації РФ, за допомогою якої вона здійснює загальний ефективний контроль у межах окупованих територій. Визначено статус самої окупованої території на Донеччині й Луганщині. Це означає, що Україна не визнає окупації. Правовий титул на цій території залишається за Українською державою. Будь-які акти, ухвалені окупаційною владою, які порушують норми міжнародного гуманітарного права, не легітимні й не чинні із самого початку. Україна має невід’ємне право на відновлення своєї територіальної цілісності.

Ще одне важливе положення цього законопроекту — на уряд покладено завдання підготовки консолідованої претензії України до Росії як держави-агресора.