Загальновідомо, що від частого повторювання фраз або слів поступово стирається їх глибинний зміст. Саме цим користуються критики реформ в Україні. Старанно замовчуючи конкретні зміни в соціально-економічному житті держави, вони спрямовують удар на реформування як процес загалом. Бо якщо детально аналізувати, приміром, децентралізацію, то лише стовідсоткова зашореність може завадити побачити, як наприклад суто декларативне місцеве самоврядування попередніх десятиліть нині наповнюється реальним змістом. Утім, щоб не бути голослівними, звернемося до конкретних фактів і цифр.

Інфографіка Мінрегіонбуду

Одна з найважливіших реформ

Безперечно, одним із найяскравіших штрихів у децентралізаційному процесі, що відбувається в Україні після Революції гідності, стало ініційоване урядом добровільне об’єднання територіальних громад. Спершу Кабмін затвердив перспективні плани формування територіальних громад 23 областей. За останніми даними Моніторингу процесу децентралізації та реформування місцевого самоврядування, підготовленого Мінрегіонбудом, в Україні передбачено створити 1304 об’єднані територіальні громади (ОТГ), в які мають увійти 9043 населені пункти. Фактично цим об’єднанням заплановано охопити 469 162 кв. км, або 81,5% загальної площі України з 28,8 мільйона громадян, що становить 73,5% усього населення країни (без урахування тимчасово окупованих територій).

На 10 квітня цього року в Україні вже створено 888 ОТГ, ще 82 очікують рішення про призначення перших виборів. При цьому, мабуть, варто мати на увазі, що об’єднання відбувається переважно не формально, а з прицілом на майбутні економічні та соціальні дивіденди, які одержать жителі населених пунктів від цього процесу. Адже недарма, за оцінкою Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР), яка за впливовістю належить до трійки провідних світових економічних установ разом з МВФ та Світовим банком, децентралізація — запорука економічного зростання України. І саме її ця міжнародна структура вважає однією з найважливіших реформ у нашій державі.

Щоб порівняти діяльність місцевих органів влади, приміром, п’ять років тому і нині, не обов’язково бути професійним аналітиком. Про відчутну різницю у своїй роботі до і після об’єднання в територіальній громаді може розповісти сільський або селищний голова, який переконався у перевагах реформування. Передусім він нагадає, що раніше з органами місцевого самоврядування мало хто рахувався, оскільки через брак фінансів вони не могли бути самодостатніми. Абсолютна більшість не те що сільських, а навіть міських рад були дотаційними. Вони могли лише сподіватися на милість вищих органів державної влади і надіятись що і їм щось перепаде із загальнодержавного бюджетного пирога.

Ні для кого не секрет, що центральні органи влади (залежно від того, яку політичну силу вони представляли) ділили регіони на лояльні та небажані. І саме за цим принципом розподіляли й бюджетні кошти. А заклики формувати бюджет знизу доверху так і залишалися суто декларативними, оскільки про цей принцип згадували лише перед черговими виборами. Як наслідок, у сільських, селищних, міських голів не було стимулів для ініціативи та пошуку додаткових резервів наповнення місцевого бюджету. Бо вони знали, що зароблені кошти однаково підуть у загальнодержавну скарбницю, а зарплату їм нарахують незалежно від результатів діяльності.

Більшість місцевих громад через малу чисельність і дефіцит ресурсів не спроможні були адекватно реагувати та розв’язувати проблеми, яких завжди вистачало. І лише після того, як з ініціативи уряду було дано старт децентралізації, новостворені ОТГ почали одержувати у своє розпорядження частку загальнонаціональних податків, державні кошти для виконання своїх соціальних функцій.

Також запрацювала нова система субвенцій місцевим бюджетам, і їм надали доступ до коштів Державного фонду регіонального розвитку. Окрім того, ОТГ отримали нові джерела доходів, розширено їх компетенцію у сфері земельних відносин, реєстраційних процедур, архітектурно-будівельного контролю, забезпечення функціонування місцевих шкіл. Уперше органи місцевого самоврядування одержали реальну можливість стати самодостатніми та фінансово спроможними навіть в реалізації великих інфраструктурних проектів. Так, що авторитетна міжнародна інституція ОЕСР не погрішила проти істини, назвавши децентралізацію в Україні однією з найважливіших реформ.

Регресу не буде

Як свідчить практика, законодавство у нашій державі змінювали інколи, як прийнято говорити, на марші, підлаштовуючи його під інтереси певних, найчастіше олігархічних кланів та груп впливу. Така нестабільність відлякувала зарубіжних інвесторів, а економіка країни замість поступу тупцювала на місці. Щоб цього не сталося з децентралізацією, реформи, на переконання Прем’єр-міністра Володимира Гройсмана, слід закріпити в Конституції. І цей процес, вважає він, потрібно завершити якомога швидше, щоб у 2020-му провести місцеві вибори на нових принципах роботи місцевого самоврядування. Тоді наступні п’ять років стануть одними з найуспішніших періодів розвитку держави — часом формування нової якості життя українців. Саме на цьому наголосив глава уряду під час ІІІ Форуму об’єднаних громад, який відбувся наприкінці минулого року. При цьому дуже важливо, щоб процес децентралізації не заформалізували: «І тут питання не в кількості районів, а в якості. Краще сформувати 100 спроможних районів, ніж мати їх вдвічі більше, але без коштів і можливостей розв’язувати проблеми людей», — зазначив Прем’єр-міністр.

Пізніше, під час засідання ради регіонального розвитку в Харкові, глава уряду ще раз підкреслив, що одна з найуспішніших реформ в Україні виходить на новий етап — закріплення її незворотності в Основному Законі: «Зараз потрібно захистити реформу, закріпити її цілі в Конституції, аби нікому на думку не спадало забрати те, що належить громадам та громадянам», — сказав Володимир Гройсман. Цю думку він повторив днями, 14 квітня, під час інтерв’ю «Фактам тижня» в ефірі телеканалу ICTV.

Якщо проаналізувати формування спроможних громад за областями, то в першу п’ятірку входять Житомирська, Запорізька, Дніпропетровська, Чернігівська та Хмельницька. І якщо на сьогодні 9,1 мільйона осіб живуть в ОТГ, що становить 25,7% загальної чисельності населення України (без урахування тимчасово окупованих територій), то в лідерів рейтингу ці показники набагато вищі. Приміром, у Дніпропетровській, Запорізькій, Житомирській, Чернігівській та Хмельницькій областях чисельність громадян, які проживають в ОТГ та містах обласного значення, втричі вища у відсотках, ніж у середньому в країні. Стосовно ж динаміки об’єднання, то найбільше ОТГ було створено у 2017 році. Однак усе, як кажуть, пізнається в порівнянні: торік середня чисельність населення новостворених ОТГ була найвищою порівняно з попередніми роками — майже 19 тисяч осіб, а середній показник за 2015—2018 роки становить майже 10,3 тисячі осіб.

На сьогодні територію 18 районів повністю покрито ОТГ, у 147 цей показник коливається у межах 50—99%, у 205 — від 1 до 49%. Щоправда, у 95 районах зовсім не сформовано ОТГ. Це може свідчити про недостатню роз’яснювальну роботу серед жителів та місцевих депутатів щодо переваг створення ОТГ. І ще один важливий показник — чисельність жителів ОТГ та міст обласного значення, до яких приєдналися територіальні громади. Тут найвищі показники у Житомирській, Тернопільській, Чернігівській та Вінницькій областях.

Фінанси — під контроль громадськості

Уряд приділяє велику увагу підтримці розвитку культурних проектів в Україні. Про це, як повідомив урядовий сайт, Прем’єр-міністр сказав під час робочої наради «Культура в умовах децентралізації». «Культура — це пріоритет нашого уряду. Державні та місцеві кошти спрямовують на підтримку кіно, театрів, музеїв, галерей, закупівлю українськомовних книжок», — зазначив Володимир Гройсман. Він нагадав, що за 2016—2018 роки за урядової підтримки в регіонах було збудовано, реконструйовано і відремонтовано 597 об’єктів культури на загальну суму мільярд гривень. «Культура має посідати пріоритетне місце у плані розвитку громад. Існує дві фундаментальні речі: духовність та культура. Якщо ми втратимо свою ідентичність, ми не зможемо повноцінно розвиватись як нація», — зауважив Володимир Гройсман.

Надзвичайно важливо, на думку аналітиків те, що попри збройний конфлікт на Донбасі й супутній економічний спад, уряд України не здійснив типової для таких державних криз рецентралізації публічних фінансів. Місцеві ради отримують близько 40% державних доходів — маловідомий за кордоном факт, який перетворює Україну за цим показником на одну з європейських держав з найвищим рівнем фінансової децентралізації. Для країн, що перебувають у стані війни або переживають період глибоких економічних перетворень, характерне зростання тієї частини публічних доходів, які перебувають під контролем центрального уряду. В Україні ж спостерігається протилежна тенденція: сукупна частка місцевих доходів зростає навіть попри те, що загальний обсяг публічних доходів зменшився внаслідок рецесії.

Переконливим свідченням цьому можуть бути і дані за перший квартал нинішнього року, які навів Віце-прем’єр-міністр — міністр регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ Геннадій Зубко. «За І квартал 2019 року надходження власних доходів загального фонду місцевих бюджетів України зросли на 8,9 мільярда гривень (+17,2%) порівняно з аналогічним періодом 2018-го і становили 60,4 мільярда гривень. Окрім зростання місцевих бюджетів і державної підтримки на інфраструктуру, сільську медицину й освіту, громади фінансово підтримує Європа. Так, у 2018 році розпочалась реалізація 70 регіональних проектів за кошти Європейського Союзу в межах Програми підтримки секторальної політики України. Загальна сума фінансування — понад 600 мільйонів гривень. Це перші 70 регіональних стартапів, які перемогли в конкурсному відборі за п’ятьма напрямами: інноваційна економіка та інвестиції, сільський розвиток, розвиток людського потенціалу, розвиток туризму, загальноукраїнська солідарність», — зазначив він.

Симптоматично, що стабільна підтримка урядом фінансової децентралізації не означає, що різні державні інституції отримують колишні частки коштів з державного бюджету. Навпаки, області й райони нині одержують відносно менше коштів, тоді як їх частка у великих містах і ОТГ зростає. Це ще одне переконливе підтвердження незворотності децентралізації в Україні та курсу уряду на те, що саме міста й ОТГ відіграватимуть найбільш істотну роль у субнаціональному управлінні.

У зв’язку з тим що місцеве самоврядування зі зростанням чисельності ОТГ одержує дедалі більше ресурсів і повноважень, необхідно створювати належні умови для ефективного громадського контролю за їх використанням. Зробити це, на думку експертів, можна через чинні інститути прямої місцевої демократії: громадські слухання, збори громадян, місцеві ініціативи та петиції, органи самоорганізації населення тощо. Однак цей вектор поки що потребує вдосконалення, оскільки чинне законодавство України у сфері прямої місцевої демократії неповне і значною мірою застаріле. Аналітики звертають увагу, що, відповідно до моделі, яка утвердилася в попередні роки, можливість громадян брати участь в ухваленні рішень на місцевому рівні залежить від доброї волі місцевих рад, їхніх посадових осіб та наявності якісних місцевих нормативно-правових актів, зокрема статуту територіальної громади, ухвалювати який не обов’язково. Отже, якщо керівництво громади бажає залучати громадян до ухвалення рішень, то воно це робитиме, якщо ж ні (а таких випадків більшість), то є безліч способів звести нанівець усю громадську ініціативу. Тому державна політика щодо розвитку місцевої демократії та прямої громадянської участі потребує вдосконалення. І передусім через комплексну зміну законодавства.

Є й інші, так би мовити, ситуативні проблеми. Зокрема, як повідомили в Мінрегіонбуді, процес об’єднання громад уповільнився торік внаслідок зовнішньої воєнної агресії (в 10 областях діяв воєнний стан). Там досі очікують рішення Центральної виборчої комісії про призначення виборів. Нині на рішення ЦВК чекають 82 ОТГ. За словами заступника міністра регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ В’ячеслава Негоди, люди зацікавлені у тому, щоб їхні громади розвивалися. Але результативність такого процесу залежить в тому числі й від Центральної виборчої комісії. «Сподіваємося, що найближчим часом ці громади отримають змогу провести перші місцеві вибори. Потрібно розуміти, що на них дивляться й інші, які поки що обговорюють можливість створення громад. Якщо призначення виборів і надалі затягуватиметься, то є ризики уповільнення створення нових ОТГ. Цього допускати не можна», — зазначив заступник міністра.

Інфографіка Мінрегіонбуду

Зміни задля майбутнього

Безумовно, нині закладається фундамент під майбутнє країни. Ідеться про те, що ті, хто нині навчається у школі, з часом визначатимуть економічний і політичний курс держави. Майбутнє нації залежить і від фізичного розвитку та здоров’я підростаючого покоління. Тобто освіта і здоров’я — одні з найважливіших аспектів майбутнього країни. Тому передача на місцевий рівень повноважень у середній освіті та галузі охорони здоров’я — це дві важливі складові реформи з децентралізації. На сьогодні вже створено 778 опорних шкіл, в яких навчається понад 340 тисяч учнів. Цей новий тип навчальних закладів має висококваліфіковані кадри, спеціальне обладнання, особливі повноваження і кошти. Вони підтримують на належному освітньому рівні 1260 філій, 532 з яких розташовано в ОТГ. Для підвезення учнів до опорних шкіл з віддалених населених пунктів закуплено 1329 автобусів. Безперечно, освітній процес, як і матеріальне забезпечення, потребує вдосконалення, але головне, що він став незворотним. І саме завдяки йому має поступово стиратися розрив у якості середньої освіти між міськими й сільськими школами.

Щодо децентралізації у сфері медичних послуг, то вона проходить досить непросто, оскільки має і прихильників, і чимало опонентів. Нічого дивного в цьому немає, оскільки запровадження новацій та ламання старих стереотипів відбувається завжди болісно. При цьому реформа в медицині, яку підтримує уряд, досить часто піддається критиці тих, хто не розібрався в ситуації або мав власні меркантильні інтереси в цій галузі.

На переконання авторів реформи, госпітальні округи як основа функціонального об’єднання лікарень на території відповідного округу мають об’єднати кілька громад у галузі надання медичних послуг і стати фундаментом для довгострокового розвитку місцевих лікарень та їхнього персоналу. Це дасть змогу громадам обирати різні шляхи надання своїм жителям якісних медичних послуг — від створення власних комунальних лікарень до укладання договорів із приватними закладами охорони здоров’я та лікарями індивідуальної практики. Медична реформа має сприяти поліпшенню доступності первинної медичної допомоги у віддалених населених пунктах ОТГ, ефективному використанню медичних субвенцій із Києва, а також наданню спеціалізованої вторинної й третинної медичної допомоги. На сьогодні заклади первинної медичної допомоги мають для своїх потреб понад 500 службових автомобілів, на 517 проектів передбачено 2,9 мільярда гривень.

Зримий позитив

Зміни, що відбуваються в регіонах, стають зримими для кожного навіть з публікацій в місцевих ЗМІ. Приміром, на Житомирщині лідери створення ОТГ зробили наступний крок у реформуванні — започаткували міжмуніципальну співпрацю. Цим вони значно посилили власну спроможність вирішувати питання місцевого розвитку, ефективніше виконувати свої повноваження та надавати якісніші послуги людям. За словами міського голови Житомира Сергія Сухомлина, зміни від реформ відчуваються у всьому. «Маємо змогу залучати кошти європейських проектів, грантів, і не потрібно їхати в Київ для їх погодження. Для прикладу, у 2008 році ми з депутатами міської ради розподіляли 1 мільйон 330 тисяч гривень на всю галузь освіти міста Житомира, щоб десь щось відремонтувати. Для порівняння: лише торік у Житомирі з’явилася нова сучасна школа вартістю під 100 мільйонів гривень і новий садочок на 300 місць. Тож є змога зробити для наших дітей те, що не могли собі дозволити десятиліттями раніше», — зазначає він.

Нині місцеві ради Житомирської області уклали кілька десятків міжмуніципальних договорів. Один з них — між Станишівською і Тетерівською об’єднаними громадами про спільне надання адміністративних послуг населенню. Житомирський центр розвитку місцевого самоврядування, створений в межах Програми «U-LEAD з Європою», надавав експертну підтримку цим громадам. Інші домовилися про запровадження соціального таксі, яке надаватиме транспортні послуги маломобільним групам населення.

На зібранні голів ОТГ Житомирщини 50 голів цих об’єднань підписали звернення щодо підтримки децентралізації. У ньому є такі слова: «У кожній відремонтованій дорозі, утепленій школі, відкритій лікарні чи амбулаторії є децентралізація. Багато хто не вірив, що буде децентралізація і передача коштів із центру до громад. Це реальні справи, а не пусті обіцянки. Ми за європейський напрям, за продовження руху до ЄС, за реформи».

ПРЯМА МОВА

Володимир ГРОЙСМАН,
Прем’єр-міністр України:

«Ідея децентралізації в єдиному — дати людям владу на місця. У 2014 році місцеві бюджети становили 70 мільярдів гривень, у 2019-му — майже 270 мільярдів. Змінилася сама структура бюджету, система прийняття рішень. Наступний крок — долучати людей до розпорядження цими ресурсами, аби вони впливали на розвиток громад… Ухвалити всі потрібні рішення можна вже найближчим часом — навіть у міжвиборчий період. Вибори — це можливості. Їх треба використати, аби змінювати систему. Чинний склад парламенту може зробити правильні системні кроки і закласти фундамент необхідних змін на найближчі п’ять років. А принципом роботи має стати єдиний принцип: Україна — це не просто місце на карті, це прекрасна європейська країна, яка має всі можливості для європейського майбутнього. Маємо це забезпечити».

ДОВІДКА «УК»

23 січня Кабінет Міністрів у межах посилення можливостей місцевого самоврядування ініціював перехід до нового етапу реформи з децентралізації, який передбачає закріплення вже набутих успіхів і формування спроможних громад, зміну територіального устрою, чітке розмежування повноважень та функцій контролю різних рівнів управління, а також активний розвиток форм місцевої демократії, коли жителі можуть висловити власну думку з різних питань не від виборів до виборів, а повсякчас. Мета нового етапу — запровадження і закріплення змін до 2020 року — щоб провести місцеві вибори вже на новій законодавчій і територіальній основі. Цьогоріч місцеві бюджети зростуть до майже 270 мільярдів гривень. У власність громад передано 1,5 мільйона га земель сільськогосподарського призначення. Новий етап передбачає формування 100 спроможних районів, закріплення фінансової самодостатності місцевого самоврядування, формування ефективної системи.

ДОВІДКА «УК»

У Житомирській області створено та функціонують 53 ОТГ, в яких 845 712 жителів. Це 70% загальної чисельності її населення. Площа охоплення ОТГ становить 66% території області. За цими показниками Житомирщина лідер серед інших.

Олевська міська територіальна громада стала першою на Житомирщині, яка затвердила перспективний план розвитку на три роки і визначилася із пріоритетними проектами на 2019—2021 роки. Серед пріоритетів громади — ремонт доріг, завершення будівництва амбулаторії з житлом для лікарів у селах Хочине та Зольня, будівництво футбольного майданчика зі штучним покриттям у місті Олевськ, придбання трьох шкільних автобусів, створення ЦНАП, завершення термосанації дитячих садочків у селах Зольня, Сущани, Замисловичі, Лопатичі. Загалом в Олевській ОТГ впродовж трьох останніх років вдалося вже реалізувати майже 50 проектів.

Таких прикладів багато. Вони майже у всіх областях України. Де більше, де менше — це залежить від ініціативи на місцях. Адже уряд дав органам місцевого самоврядування вудочки, а улов буде кращим і зримішим у тих, хто виявить ініціативу, наполегливість і відповідальність перед своїми громадами. Головне, що на державному рівні децентралізацію визначено і визнано однією з найголовніших реформ, і роблять усе, щоб повернення до безправності органів місцевого самоврядування не відбулося за жодних умов.