ТОЧКА ЗОРУ 

Новий закон, як і попередній, робить вкладників заручниками  ситуації в разі виникнення кризи

Кирило МОЛОДИКО,
кандидат  юридичних наук,
для «Урядового кур’єра»

23 лютого парламент ухвалив, а в середині березня Президент підписав Закон «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб». Щоправда, під час його написання розробники так і не врахували події 2008—2009 років, коли система гарантування вкладів фактично впала у колапс. Тож гарантій, що не наступимо на ті самі граблі у разі виникнення кризи, немає.

Профільні підрозділи парламентського апарату (головні управління: науково-експертне та юридичне) та окремі народні депутати піддали його критиці. Насамперед за передачу повноважень з адміністрування проблемних банків від Нацбанку (НБУ) до Фонду гарантування вкладів фізичних осіб (далі — фонду). Адже за таких змін НБУ не зможе виконувати свої конституційні повноваження. Натомість фонд не слід наділяти адміністративними повноваженнями, адже він не орган влади.

Насправді ж, якщо забрати в НБУ ці повноваження, небагато втратимо. Адже ні для кого не секрет, як регулятор їх виконував. Гарантування вкладів не є конституційною функцією НБУ, і зв’язок між ним і стабільністю гривні опосередкований. Натомість фонд буде дуже схожим на фонди соціального страхування, що вже існують, змінювати статус яких усерйоз ніхто не збирається.

 

Хто гарантує повернення  «кревних»?. Фото Олександра ЛЕПЕТУХИ   

Хто керує проблемним банком?

Якщо проблеми виникають у звичайного підприємства, до його управління допускають кредиторів, які формують комітет, призначають розпорядника майна через суд, керівника санацією, а якщо це не допомагає — ліквідатора. Натомість комбанками чомусь управляють не кредитори (зокрема вкладники) і представник, якому вони довіряють, під контролем суду, а державні адміністративні або квазіадміністративні органи (обгортка «Фонд» не повинна нікого збивати з пантелику).

Після кризи-2008 вкладників позбавили змоги через судові позови впливати на розпорядження активами проблемних банків. Натомість інших способів контролю кредиторів за діяльністю тимчасових адміністрацій, які включали б реальний доступ до їхньої документації, ніколи не було, і в новому законі, звичайно, їх не передбачили.

Недопущення вкладників до участі в управлінні проблемним банком  неприпустиме. Ідеалізувати комітети кредиторів не варто — вони нерідко розпадаються на кілька груп, які ворогують між собою, але з цим процесом можна боротись. А ось звідки в авторів закону впевненість, що тимчасові адміністратори, що їх призначає фонд, працюватимуть краще, ніж призначені НБУ?

Мізерний коефіцієнт покриття зобов’язань

До кризи фонд бадьоро заявляв, що «гарантує вклади», і навіть неодноразово збільшував суму «гарантування», не маючи для цього належних ресурсів. Восени 2008-го він входив у кризу з коефіцієнтом покриття приблизно 1% (депозитів фізосіб у банках було майже 200 млрд грн, але значна їх частина була великою і покривалась фондом лише частково. Активи фонду становили приблизно 1,6 млрд грн).  

Новий закон дозволив мінімальний коефіцієнт покриття — 2,5%. Тобто юридично фонд «гарантує» у 40 разів більше, ніж може компенсувати. Думаю, говорити про якісь гарантії несерйозно, якщо активів 2,5% того, що гарантується. Гарантування вкладів — це, по суті, страхування. Уявіть, що якийсь страховик прийшов у Держкомфінпослуг і заявив, що у нього коефіцієнт покриття зобов’язань грошима 2,5%. Що б йому відповіли?

Ще питання: скільки вкладників побігло у паніці забирати свої вклади восени 2008-го? Якщо припустити, що «панікерів» було 2,5% (за сумою вкладів), то в чому тоді проблема? Невже держава не знайшла 5 млрд грн (2,5%  тодішнього портфеля депозитів населення в 200 млрд грн) під нормальні застави? А якщо у банків не було нормальних застав, навіщо було «вкидати» в них державні гроші? Тим паче, що потім «вкинули» набагато більше, ніж 5 млрд. Якщо ж «панікерів» було 15—20%, чому досі не встановлено такої межі покриття зобов’язань для фонду? Цей норматив справді міг би бути меншим, якби до розрахунку нормативу миттєвої ліквідності для банків включали кошти на депозитах населення.

На жаль, об’єктивної статистики щодо дострокового вилучення вкладів у період кризи немає і, схоже, ніколи не буде. Бо якби її оприлюднили, стало б очевидним таке. По-перше, що роздача держкоштів у проблемних банках не була пов’язана з реальними сумами депозитів, які вкладники хотіли забрати, не кажучи вже про те, що безперебійне їх повернення спричинило б швидке згасання паніки і часткове повернення вкладів. По-друге, за аналогічних проблем у банківській системі грошей фонду не вистачить, і проблемні банки, прикриваючись вкладниками, знову захочуть покрити власні проблеми емісією.

Упевненість банків, що «держава все покриє», лише провокує ризиковану кредитну політику в періоди дешевих грошей (яка за інших умов була б помірнішою). Натомість у законі йдеться, що будь-який ступінь ризикованості (зокрема й щодо роздачі інсайдерських кредитів) політики приватних банків покриють громадяни — платники податків. Не обов’язково новими податками, швидше емісією та знеціненням гривні.

Строки повернення вкладів

Співавтор закону, він же голова профільного парламентського комітету Віталій Хомутиннік, представляючи законопроект у Верховній Раді, заявив, що «передбачається скоротити строки початку здійснення виплат відшкодування з двох місяців до семи днів. Зазначена норма має позитивно вплинути на підвищення довіри населення до банківської системи». Чи правда це?

Завжди під час підрахунку будь-яких строків ключовим є питання: як їх обраховувати? Чинний Закон «Про фонд гарантування вкладів фізичних осіб» передбачає, що строки відшкодування вкладів з фонду слід обраховувати від «недоступності вкладу», проте викривлений сам цей термін. Закон оголошує «недоступністю вкладу» зовсім не ситуацію, коли вкладник його реально не отримав, а коли НБУ визнає банк банкрутом, тобто відкличе банківську ліцензію та запровадить ліквідаційну процедуру. Чи станеться це і коли — невідомо. Небажання НБУ визнавати банки банкрутами і невизначеність термінів очікування (а чекати вкладникам окремих банків довелося дуже довго, не всі й дожили) з-поміж іншого підривають довіру населення до вітчизняної банківської системи.

Нам просто треба було написати, як у профільній Директиві Європарламенту і Ради 94/19/EC від 30 травня 1994 р. (з урахуванням поправок, внесених Директивою 2009/14/ЕС від 11 березня 2009 р.), що фонд відшкодує вклади через 25 робочих днів (а у виняткових випадках може продовжити строк очікування ще на 10 днів) від їх фактичної невидачі вкладникові. Замість цього у закон «напустили» туманної юридичної казуїстики.

Якщо вкладник доведе, що йому не повертають вклад, банк можна оголосити «проблемним». Та рішення про це —  банківська таємниця. І навіть якщо вкладник його десь таки дістане, права прийти до фонду по компенсацію вкладу це не дає. Далі 180 днів — моніторинг. І лише за півроку, можливо, банк оголосять неплатоспроможним, що дасть змогу отримувати відшкодування з фонду.

Якщо за 10 робочих днів банк не може виконати вимоги понад 10% кредиторів та інших вкладників, він має бути визнаний неплатоспроможним. Тоді виникає право отримати компенсації з фонду. Але як довести цей факт вкладникові, якому просто не повернули його вклад? У нього що, є повна документально  зафіксована картина, як банк щодня виконує свої зобов’язання перед кредиторами? Більш того, чіткого терміну, протягом якого банк має бути оголошений неплатоспроможним, закон не встановив, так само, як і будь-якої юридичної відповідальності за неоголошення банку неплатоспроможним на передбачених законом підставах. Тобто можна одразу оголосити, а можна й згодом. Крім того, що тоді, якщо банк не виконує 9,5% вимог вкладників та інших кредиторів?

Щодо того, коли фонд платить відшкодування, маємо цілковиту плутанину. У статті 28 закону зазначено, що воно починається за фактом прийняття рішення про відкликання банківської ліцензії та ліквідацію банку. Отже, раніше компенсовувати вклади грошима фонду не можна. Проте в ч. 5, 6 статті 36 закону йдеться про повернення банком вкладів за рахунок позики фонду на стадії тимчасової адміністрації, тобто ще до банкрутства. То коли ж фонд платить?

Закон обіцяє розпочати відшкодування вкладів через банки-агенти, коли банк врешті визнано банкрутом, через наступні сім днів. Проте, як показує досвід, це технічно неможливо і потребує значно  більше часу.

Управління фондом  та зрівнялівка

Не підпускаючи банки й на гарматний постріл до управління фондом (цю ініціативу відхилено у парламенті), їх зобов’язали «скидатися» до нього.

Один з аспектів цієї проблеми — ставки зборів до фонду. Банки з помірною кредитно-депозитною політикою давно об∂рунтували потребу залежності ставок зборів від депозитних ставок (ті, хто пропонує вищі ставки за депозитом, мають більше платити у фонд). За кордоном є й складніші методи розрахунку зборів до фонду, що грунтуються на депозитних ставках, структурі активів і пасивів банку, його частці у банківській системі тощо. Якщо це для нас важко, то треба керуватися першим варіантом обрахувань.

Закон встановив мінімальну ставку регулярного збору до фонду, але його точні ставки встановлюватиме сам фонд. Наскільки конституційне з точки зору положень п. 1 ч. 2 статті 92 Конституції України делегування фонду права встановлення ставок обов’язкових зборів, які, до речі, йому ж і надходять? (Одна з перших класичних судових справ у конституційному праві — справа доктора Бонхама щодо встановлення платежів на свою користь). Чому в законі немає формули їх розрахунку?

Новий закон залишив за фондом право в екстрених випадках стягувати з банків «спеціальний збір» (знову без жодних ставок і критеріїв розрахунку!). Проте встановив, що його сума не має перевищувати регулярного збору кожного відповідного банку — учасника фонду, сплаченого у попередньому році. Дуже дивна логіка: якийсь банк «проколовся», а його борги мають покривати насамперед банки, що у попередньому році сплатили до фонду більше грошей. Чому саме вони? А якщо «спеціальних зборів» не вистачить — що тоді?

Як бачимо, принципово закон нічого не змінює. Він не кращий за попередній і зберігає ті самі граблі, на які люди вже наступали у 2008—2009 роках. З огляду на те, що він набирає чинності лише за півроку, його можна ще скасувати і за два-три місяці написати новий. Було б бажання.