МОДЕРНІЗАЦІЯ

Перший етап адміністративної реформи завершився. Що зроблено?
 

Гостра необхідність змін в управлінні державою наприкінці другого десятиріччя незалежності змусила чинне керівництво країни вдатися до рішучіших заходів. У їхню основу було покладено завдання переорієнтувати державний механізм на будівництво сучасної європейської держави, розвиток демократичного суспільства та задоволення нагальних потреб кожної людини.

Для цього варто було, озброївшись досвідом успішних країн, рішуче й безповоротно зламати існуючі управлінські догми, вдатися до певною мірою непопулярних заходів, щоби вибудувати концептуально нову виконавчу вертикаль, зробити її дієздатною і мобільною.

Упорядковувати систему та структуру органів виконавчої влади за функціональним принципом розпочали з Кабінету Міністрів та центральних органів виконавчої влади, оскільки найважливішою складовою реформування стало чітке визначення, хто відповідальний за формування політики економічно-соціального розвитку.

Лише прямі функції

Американці, які досягли чималих здобутків у запровадженні демократичних засад управління, все-таки не змогли до кінця побороти бюрократію. Їм, зокрема, належить жартівливий вислів, що державна машина — це дивовижний механізм, який дає змогу десятьом виконувати роботу одного.

Так от, автори вітчизняної адмінреформи спробували обмежити бюрократизм, визначивши ефективним інструментом його усунення на шляху успішного проведення реформ закріплення за виконавчою владою лише її прямих функцій. Вирішено було модернізувати модель держуправління з тим, щоб зробити владу доступною, прозорою. Це, до речі, стало одним з напрямів стратегічних перетворень, визначених президентською Програмою економічних реформ «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава».

Початок конкретним діям поклав Указ глави держави від 9 грудня 2010 року про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади. Координацію проведення адмінреформи здійснювали Робоча група з питань оптимізації та Координаційний центр з упровадження економічних реформ при Президентові України. А в Національному плані дій щодо впровадження Програми економічних реформ щороку визначався докладний перелік завдань та заходів адміністративної реформи, а також строки їх виконання.

Сутність нагальних змін 

Зрозуміло, що структури виконавчої влади покликані забезпечувати цілісний управлінський цикл: підготовка рішень, прийняття їх, впровадження та контроль за виконанням. Тож слід було передусім упорядкувати цю систему та раціонально поєднати функції її складових.

Досі практично всі центральні органи виконавчої влади потерпали від запрограмованого конфлікту інтересів, зумовленого необхідністю реалізації в одному органі конфліктних різновидів функцій.

Приміром, нормативно-правове регулювання дивовижним чином поєднувалося з функціями надання адмінпослуг чи контрольно-наглядових функцій. Або функції з управління державним майном у тій чи тій структурі водночас передбачали і здійснення контрольно-наглядових заходів.

Центральний орган виконавчої влади за такої конструкції, як функціонально універсальна одиниця державного управління відтворював весь адміністративний процес: від визначення норми до здійснення контролю її виконання, тобто сам себе контролював. А замість стратегічних рішень, вироблення політики в своїй галузі зазвичай зручно вдавався до тактико-оперативних дій. Певна річ, це треба було кардинально змінити.

Тому реформатори заклали в нову модель жорстке обмеження на типи функцій, які закріплюються за органом. Це співвідношення зрештою мало запобігти конфлікту інтересів у діяльності органу виконавчої влади. Пропонувалася така типологія функцій: формування державної політики; ухвалення нормативно-правових актів; контроль і нагляд у визначеній сфері діяльності; надання державних функцій; управління державним майном.

Тож упродовж минулого року всі центральні органи виконавчої влади (ЦОВВ) зазнали структурної реорганізації. Як наслідок, загалом оптимізовано систему виконавчої влади і усунено конфлікт функцій та дублювання. Запроваджено європейський підхід до типології ЦОВВ та чітко визначено зони відповідальності:

♦ міністерство (формування державної політики і функції з нормативно-правового регулювання);

♦ державна служба (надання державних послуг і контрольно-наглядові функції);

♦ державна інспекція (контроль та нагляд у сферах, де відсутні державні послуги );

♦ державне агентство (функції з управління майном і функції з надання бюджетних послуг населенню та юридичним особам);

♦ національні комісії з регулювання (функції зі встановлення регульованих цін і тарифів на окремі види послуг і товарів).

Сім разів відміряй…

Держава, яка не має коштів, щоб реформуватися, не має й засобів, щоб існувати по-старому. Показово, що цю думку англієць Едмунд Берк, публіцист і філософ, висловив понад 200 років тому, а вони і нині актуальні, коли йдеться про управлінські реформи. Зволікання з упорядкуванням системи та структури органів виконавчої влади за функціональним принципом в нашій країні також помітно збільшувало вартість і болісність змін в майбутньому.

Модернізація вітчизняного державного управління викликала потребу ліквідувати органи, які не виконували функцій адміністративного характеру, а, скорше, мали інформаційно-аналітичні функції. Водночас їхня ліквідація означала, що ці організації могли продовжити своє юридичне і фактичне існування в іншій організаційно-правовій формі, та вже не перебуваючи в статусі органу виконавчої влади в системі держуправління.

Був зроблений ще один важливий підхід до оптимізації: упорядкування системи підзвітності та підконтрольності.

Досі значна кількість органів координувалася безпосередньо Кабінетом Міністрів, який за такого навантаження не міг повноцінно виконувати функції стратегічного центру виконавчої влади. Сформовані як універсальні одиниці органи самостійно продукували державну політику і здійснювали нормативно-правове регулювання в своїй сфері відповідальності. При цьому, крім конфлікту інте?ресів, в такій системі вироблялося чимало не злагоджених і не пов’язаних одна з одною стратегій державного регулювання. Згадаймо, приміром, величезну кількість різноманітних державних програм, які часто повторювали одна одну.

Запропонована альтернатива надала системі обрисів чіткої піраміди. Кабмін безпосередньо спирається лише на міністерства. До мінімуму зведена кількість органів, які координуються найвищим органом виконавчої влади і звітують лише перед ним.

А вже власне міністерства не лише визначають принципи і правила реалізації державної політики у тій чи тій сферах, а й здійснюють пряму координацію і контроль за діяльністю всіх підвідомчих їм органів виконавчої влади.

Центральний рівень: результати

Проблеми, про які йшлося вище, довгий час заважали сформувати в Україні ефективну систему держуправління, яка повинна надавати громадянам якісні публічні послуги на рівні європейських стандартів, забезпечувати оптимальне використання публічних коштів і вчасно та адекватно реагувати на соціально-економічні виклики.

Вже є підстави казати, що вона стала мобільнішою:

♦ кількість ЦОВВ зменшено з 111 до 74;

♦ затверджено нові положення про ЦОВВ;

♦ ліквідовано 46 урядових органів в системі центральних органів виконавчої влади.

Реформовано і систему ухвалення урядових рішень:

♦ внесено зміни до Закону «Про Кабінет Міністрів України»;

♦ зменшено кількість членів Кабінету Міністрів з 36 до 19;

♦ скорочено кількість працівників Секретаріату Кабінету Міністрів на 50%;

♦ ліквідовано урядові комітети;

♦ скорочено кількість заступників міністрів та керівників ЦОВВ з 5–10 до 2–3;

♦ запроваджено в міністерствах посаду заступника міністра — керівника апарату ( зі статусом державного службовця).

Відкритості і прозорості новій системі додає і нова система контролю і нагляду:

♦ кількість контролюючих органів скорочено з 69 до 11;

♦ розпочато реформу системи технічного регулювання;

♦ закладено основу для оптимізації системи контролю за безпечністю харчових продуктів.

Отже, вітчизняне суспільство очікує від нової системи державного управління належного та оптимального розподілу функцій між рівнями публічної адміністрації, раціональних та прозорих процедур формування державної політики із залученням громадськості, запровадження ефективних правових механізмів захисту прав та законних інте?ресів громадян у відносинах з органами публічної адміністрації, мінімізації умов для з’яви корупції.

Уроки на сьогодні

На часі — другий етап адміністративної реформи: удосконалення системи місцевих адміністрацій та територіальних органів ЦОВВ. Уже визначені больові точки задавнених проблем цього структурного рівня.

Тут має відбутися децентралізація, під час якої ліквідують надлишкові функції місцевих органів виконавчої влади, реструктуризують або приватизують державні підприємства, усунуть дублювання між місцевими державними адміністраціями та територіальними органами ЦОВВ.

Затим державне управління треба узгодити з ринковою економікою: передати частину державних функцій іншим суб’єктам, запровадити здорову конкуренцію щодо надання державних послуг, скоротити кількість заступників голів обласних державних адміністрацій, оптимізувати апарати місцевих органів виконавчої влади шляхом об’єднання посад, чіткіше розмежувати повноваження структур виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Певна річ, для здійснення цих завдань потрібно внести зміни до чинних законів «Про місцеві державні адміністрації» та «Про місцеве самоврядування».

Завершальним процесом удосконалення державного управління стане адміністративно-територіальна реформа, без якої модернізацію країни не можна вважати завершеною. Робити її треба поступово і зважено, пам’ятаючи засторогу Нікколо Макіавеллі: немає справи, облаштування якої було б важчим, здійснення загрозливішим, а успіх сумнівнішим, ніж заміна старих порядків новими. Втім, незайве пам’ятати, що саме час був і залишається найбільшим майстром нововведень.

ПРЯМА МОВА

Ірина АКІМОВА,
перший заступник глави Адміністрації
Президента України:

— Якщо не змінювати систему державної влади, реформи загрузнуть в кількості міністерств і чиновників, які її закидають паперами, але не розпочнуть. За рівнем корупції Україна займає 134-те місце серед 178 країн світу, за рівнем конкурентоспроможності — 162-е з 183-х. За кількістю чиновників наша країна попереду практично всіх розвинутих країн.

У нас на кожну тисячу громадян припадає 8,4 чиновника, в Польщі — всього 3,5, в США — 4,5. З 2000 по 2010 рік (до початку адміністративної реформи. — Ред.) кількість центральних органів влади в Україні виросла втричі: з 46 до 112.

Указ Президента України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» свідчить про те, що реформи влада розпочинає із себе.

З виступу на одному з національних телеканалів